生态环境保护行政主管部门还能使用“警告”处罚吗？

【讯】《行政处罚法》（下简称《处罚法》）第九条规定了行政处罚的种类，第一个便是“（一）警告……”，与旧法第八条一致，将“（一）警告”放在各种种类的最前端。《环境行政处罚办法》（以下简称《办法》）一脉相承，遥相呼应，第十条也将“（一）警告”置于首当其冲的位置。可见“警告”极其重要，不可或缺。

但自2015年1月1日修订的《环境保护法》实施以来，新修正、新修订和新制定的各部生态环境保护法律，法律责任中基本都放弃或者不再规定生态环境保护行政主管部门适用“警告”（《水污染防治法》第八十八条、《固体废物污染防治法》第一百零八条针对“处理处置后的污泥不符合国家标准，或者对污泥去向等未进行记录的”以及“对污泥流向、用途、用量等未进行跟踪、记录，或者处理后的污泥不符合国家有关标准的”等仍规定，“由城镇排水主管部门责令限期采取治理措施”等非生态环境保护主管部门“给予警告”）。按照于法有据的要求，警告处罚在生态环境保护主管部门的处罚实践中已难觅踪影。

从违法严重性上看，“警告”行政处罚最轻，适用自然最广，否则，就必然与生态环境保护执法实践相违背。如同“四种形态”强调的一样，“第一种：党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；第二种：党纪轻处分和组织处理要成为大多数”；而性质递增、处罚严重的第三种和第四种应当是少数和极少数。生态环境环保执法及实践也理当如此。

法律规定错了吗？生态文明建设的提出和发展，是生态环境执法的现实紧迫需要：执法铜齿钢牙、老虎发威、善于亮剑，要尽快逆转经济社会发展的重大问题。严处重罚正当其时，树立了生态当先的正确导向。十八大以来，全国生态环境质量不断好转，就是明证。

显然，执法环节出了问题，背弃了运用“警告”处罚的重大作用。“警告”既接续全民守法“抓早抓小”的方法论，又符合问题导向、结果导向的生态文明形势，是新形势下生态环境治理执法全面从严的进一步深化，更能凸显生态环保执法对行政相对人的关心爱护意愿，做到污染违法行为“防患于未然”。重典从严治污，不仅要关注事后的“终端处理”，还要把执法处罚目光前移，在惩防并举的同时，更加注重严重违法行为的预防，用最多的办法、尽最大的努力保护和挽救，使受到罚款以上处理的行政相对人成为少数、极少数，从而构建生态环境执法立体体系导向。

适用警告，符合《处罚法》第六条规定的目的：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合、服务与管理相结合，教育、引导公民、法人或者其他组织自觉守法。毕竟，执法只是手段。

法律没有规定“警告”，生态环境保护主管部门行政执法如何适用呢？

一是从行政处罚适用上看，《处罚法》第三十二条规定，“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；(二)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；(三)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；(四)配合行政机关查处违法行为有立功表现的；(五)法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”（在旧法第二十七条第一款的基础上增加了“（二)……或者诱骗实施违法行为的；(三)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的”）。“应当从轻或者减轻行政处罚”的后果，重要表现形式就是少不了的“警告”。

要注意的是，在旧法第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的基础上，新法第三十三条还增加了“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的规定。既然不予处罚，就不能与处罚较轻而须适用的“警告”混淆。不予处罚，也不能放任行政管理目的，如新法第三十三条第三款规定，对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

二是从行政处罚决定上看，依据《处罚法》第五十七条的规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定”（旧法第三十八条）。

《办法》第六条规范自由裁量权的规定更为具体：“行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；（二）当事人的过错程度；（三）违法行为的具体方式或者手段；（四）违法行为危害的具体对象；（五）当事人是初犯还是再犯；（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果……”执法规范的话，适用最多的当然是处罚较轻的警告。

同样需要注意的是，《处罚法》第五十七条“（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”，自然就不能给予警告。

但若超出不予处罚范围，如“初次违法且危害后果轻微”（后果不轻微就要处罚）但未“并及时改正”“违法危害后果轻微（不是初次就不论是否及时改正）”或者“当事人没有证据足以证明没有主观过错”的轻微环境违法行为，就可以或者应当适用警告。

既然警告是行政处罚，那就要依照与罚款等法律规定的行政处罚程序进行：立案调查终结后，经过审查作出决定，并非在立案阶段就有了定论，起初阶段不能影响案件正常的“立案调查”。

三是作为声誉罚，警告虽轻，但也会对相对人产生相应负面影响，必须依照《处罚法》第二十八条第一款规定处理：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”（旧法第二十三条，《办法》第十一条第一款）。否则，就与立法及处罚目的相违背。所以，同时要充分使用更加快捷有效的行政命令，如《办法》第十二条规定的责令改正形式：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。”

四是考虑到“警告”处罚轻微，甚至被认为是“隔靴搔痒”，因而，违法行为就必须得到彻底改正。依据《办法》第十一条第二款责令改正与连续违法认定的规定，“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”，实施“警告”处罚后，后续的检查就必须跟上，一旦没有改正，未起到教育的目的，那就依法从严处罚。

因而，生态环境保护行政主管部门处罚要根据调查实情，将大气、水、固体废物、土壤等违法污、染破坏行为的具体案情，与《处罚法》《办法》等相结合，积极适用“警告”行政处罚和各个法律规定的行政命令，不断营造全民守法、建设生态文明的正向氛围。

作者单位：河南省三门峡市生态环境局灵宝分局