认定无主观过错不予处罚应把握哪些条件？

【讯】2021年7月15日施行的《行政处罚法》第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”此条款规定结束了法律施行前关于行政处罚是“客观归罚”还是“主客观相一致的归罚”的讨论，确立了过错推定的归责原则。

行政部门实施行政处罚以违法行为人造成的客观损害为基础，推定违法行为人有主观过错，按主客观相一致的原则进行违法行政责任判定；行为人如果认为自己无主现过错，则由其向行政机关提出并承担举证责任。

根据执法实践和法律原理，笔者认为，实施无主观过错不予处罚实质是一项证明活动，涉及举证、证据的审查及判断等工作，实践中要严格掌握条件，做到依法执法。

原则上由当事人承担举证责任

按照本款法律规定，当事人认为自己没有主观过错的，应当由当事人及其委托代理人向行政机关主动举证，这是法律规定的举证原则，是“谁主张谁举证”原则的体现。同时，法律也规定了例外情形，该款规定：“法律、行政法规另有规定的，从其规定”。比如，《环境保护法》第六十三条第三款规定“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的”，以及《水污染防治法》第八十三条第三款的规定“利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞,私设暗管,篡改、伪造监测数据,或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”，其违法行为构成要件之一是企业事业单位和其他生产经营者应当具有逃避的故意，需要生态环境部门去进行举证，类似的规定在生态环境保护法律法规中还有很多。

笔者以为，凡是法律条文中出现“擅自”“拒不执行”“拒不改正”“拒绝”“阻挠”“弄虚作假”等涉及违法主观方面要求的，都需要生态环境部门查证举证，这点应当引起重视。

当事人举证贯穿于案件处理全过程

当事人向生态环境部门举证证明自己无主观过错的，应当在行政机关行政处罚决定书下达之前的全部阶段，无论案件是否经过了行政机关法制审核、负责人决定或者经过案审会集体讨论，只要行政处罚决定书没有正式下达，当事人都有权利进行举证，这是当事人行使陈述申辩权和抗辩权的体现，应当予以保护。

如果在此期间当事人一直未能举证其无主观过错，可以视为其放弃举证权利，行政处罚决定书下达后当事人再提出举证的，生态环境部门应当不予审核，上级部门和复议机关对已下达的行政处罚决定书不能作为错案处理。

当事人应当就其“无主观过错”提出证据材料

根据法律规定，主观过错包括故意和过失两个方面，故意包括直接和间接两种形态，过失包括疏忽大意和过于自信两种形态。法律要求的“无主观过错”，包括当事人不存在主观故意或过失实施生态环境违法行为。法律要求当事人自证其无主观过错，就是要求其出示证据来排除存在引起违法行为或后果发生的故意和过失四种主观形态，证明当事人已经就阻止违反法律的行为或损害生态环境的后果尽了所有法律上和职责上的注意义务。

笔者认为，在法律上排除当事人有主观过错的，应当至少包括以下几种情形，一是意外事件，即由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起如突生疾患、安全生产事故、遭遇劫匪等；二是不可抗力，即因不能预见、不能避免且不能克服的客观情况（包括重大自然灾害或社会变故）所导致的，比如大地震、飓风、战争等。三是紧急避险，即为了保障更大的利益迫不得已损害相对较小的利益，要求保护的利益是比生态环境更大、更宝贵、更紧迫、无其他办法避免受损的利益，比如现场工人的生命健康等。当然，紧急避险造成生态环境损害后果的应当承担民事赔偿责任，但不应当承担行政责任。四是当事人生产过程中发现的、当前污染防治科技水平尚不能发现、防治措施手段尚不能防治或者目前尚未纳入环境管理或者现有管理措施不足、法规标准尚无规定的新型污染源，例如排放到环境中的持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料等新污染物。当然，当事人在生产过程中的违法行为除外。当事人应当就上述方面进行举证。

当事人举证的证明标准是“足以证明”

证明标准的意思是指，只要当事人提供的证据程度上达到了无主观过错的证明标准，就意味着其主张成立，生态环境部门应当对其不予处罚。根据法律规定，这项证明程度的标准是“足以”。在证据法理论中，“足以”的标准是高度盖然性的优势证据标准，不是排除合理怀疑的客观真实标准。

笔者以为，“足以”标准是证明活动的最低标准，侧重证据的质量，尤其是证据与待证事实之间的关联性。当事人向生态环境部门举证证明其无主观过错，哪怕只有一件证据，只要能够证明当事人没有主观故意，也应当予以采信。比如，当事人举证其已采用了足够的污染防治手段，但由于暴雨、台风等影响，仍然造成废水溢出厂外污染环境的，也应当认定为不可抗力，当事人无主观过错。

对当事人提出的主张和提交的证据应当审慎审查判断

生态环境部门应当审核判断当事人提交的证据与无主观过错的待证事实之间是否具有直接关联性，是否据此可以足以证明其“无主观过错”的主张得以成立。生态环境部门在审查判断时应当达到“确信”的标准。

是否能够“确信”，笔者建议应当从以下几个方面思考，一是案件本身的疑难复杂程度，案情越难越复杂，审查应当越细致；二是当事人举证材料的收集难易程度，收集难度高低，难以影响证据真伪判断，审查应当越细致；三是办案人员的职业素养、业务能力和经验技能以及生活常识，这些往往影响到审查判断证据的准确性；四是办案程序对当事人陈述、申辩以及申请听证权利是否予以保障，这些对当事人举证的合法性、真实性有直接关系。五是当事人的证据材料与“无主观过错”的待证实是否存在着直接的必然的联系，有无相反的证据足以推翻其主张。

生态环境部门应当在行政处罚决定书中载明理由

生态环境部门审查判断当事人提交的证据材料，无论是否采信，在处罚决定书中都要充分说明理由。一是做到文书说理充分，以理服人，体现以事实为根据、以法律为准绳；二是通过规范行政法律文书，向当事人和社会公众宣传普及生态环境和行政处罚法律法规知识；三是更好地接受社会公众监督。

作者单位：江西省生态环境厅生态环境执法局