【讯】《建设项目环境保护管理条例》于2017年修正，明确规定建设单位不仅是建设项目的建设主体，也是配套建设环境保护设施的监管主体和验收主体。2022年11月11日，生态环境部办公厅印发《关于严惩弄虚作假行为加强建设项目竣工环境保护自主验收监督执法工作的通知》（环办执法〔2022〕25号），部署在全国开展严惩弄虚作假行为，持续加强建设项目竣工环境保护自主验收监督执法。就建设项目领域自主验收弄虚作假行为的处理，笔者试分析如下。
竣工验收工作的各方应分别承担何责任
为深化“放管服”改革，《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”此规定将建设项目竣工环境保护验收工作从生态环境部门组织转变到由建设单位自主开展。对需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，该条例第二十三条第一款规定了相应的罚则，压实了项目建设单位的主体责任。
为规范建设项目环境保护设施竣工验收的程序和标准，强化建设单位环境保护主体责任，原环境保护部根据《建设项目环境保护管理条例》，制定《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评〔2017〕4号），规定了建设单位开展验收监测（调查）、编制验收报告、公开相关信息并接受社会监督、及时向属地生态环境部门及全国建设项目竣工环境保护验收信息平台报送（填报）验收信息等义务。该办法第八条具体规定了建设单位不得提出验收合格的九种具体认定情形。
实践中，大部分项目建设单位无能力自行组织竣工环境保护验收，一般是委托第三方机构承担。就责任承担而言，可以分两个方面：
一是负责验收监测的第三方机构。对于承担验收监测工作的第三方机构，如果未按照国家法律法规及生态环境监测技术标准、规范和规程开展监测活动的，当地有地方性法规规定的，如《安徽省环境保护条例》第五十三条、《江苏省生态环境监测条例》第四十五条、《上海市环境保护条例》第九十八条等，可由生态环境主管部门直接处罚。对于当地无法规规定的，生态环境主管部门检查发现后，应在固定初步涉嫌违法的证据后及时移交市场监管部门，由市场监管部门依据《检验检测机构监督管理办法》进行立案处理，生态环境主管部门不可越权执法。第三方监测公司如果故意提供虚假证明文件，按照最高人民法院 最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕7号）第十条规定，违法所得三十万元以上的，或者二年内曾因提供虚假证明文件受过二次以上行政处罚，又提供虚假证明文件的，还可能承担刑事责任。
二是承担验收调查或报告编制的第三方机构。对受建设单位委托负责验收调查或承担验收报告编制的第三方机构，因未按照国家和地方有关标准、规范和指导等查验、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况、编制验收报告，致使自主验收弄虚作假行为成立的，生态环境主管部门应对建设单位依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款处罚。当然，建设单位承担行政法律责任后，可依照双方签订的民事合同向第三方机构追偿，要求其承担相应的违约责任。
验收弄虚作假是不是持续行为
验收完成后，弄虚作假行为是否属于连续或者继续状态，对弄虚作假行为的处理至关重要。要厘清此问题，可从以下两个方面分析：
首先，需明确完成验收的时间节点。《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第十二条第二款规定，验收期限是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。从此条规定来看，建设单位向社会公开验收报告，视为验收完成，即完成验收的时间节点是向社会公开验收报告。
其次，验收弄虚作假的行为是否属于连续或者继续状态。一般情况下，违法行为是从发生之日起计算，即违法行为的成立之日。但违法行为有连续或者继续状态的，要从违法行为终了之日起计算。违法行为的继续状态，是指行为人的一个违法行为发生之后，该行为及其造成的不法状态一直处于不间断的持续状态。违法行为的连续状态在本质上是数个独立的违法行为，只是时间上有间隔；违法行为的继续状态本质上是一个违法行为，只是处于不间断的持续状态。就验收弄虚作假行为而言，当事人基于弄虚作假的故意，仅实施了一次弄虚作假的行为，未基于同一个违法故意在一定时间内连续实施数个独立的行政违法行为，因此不存在连续状态。同时，在向社会公开验收报告就视为验收完成，弄虚作假的行为即终了，也不存在继续的状态。
总之，验收弄虚作假的行为非持续行为，执法机关要遵守《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条关于追溯期限的规定，切不可超期仍强行立案处罚。
需要厘清的几个重点问题
建设项目领域自主验收还有几个重点问题需要厘清。
一是按照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。”之规定，对填报环境影响登记表的项目，无须报批环评，也就不需要组织验收，更不存在验收弄虚作假的可能了。
二是对办理环评审批意见后，项目转让给第三方建设的，若项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺和污染防治措施等均不变化，仅建设单位变更的，则无需重新办理环评。
三是准确判断重大变动。就时间节点而言，按照生态环境部办公厅《关于磷化行业企业建设项目及污染排放有关问题法律适用的复函》（环办执法函〔2021〕513号）规定，如建设项目已完成竣工验收，则不属于重大变动界定范围。即重大变动应是取得环评审批手续后，完成竣工验收前的阶段发生的。如已完成环境保护设施验收的项目，后续再发生调整应依据名录判定是否属于改建、扩建项目，如属于则需履行环评手续。对是否属于重大变动内容的判断，可依据生态环境部发布的《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》（环办环评函〔2020〕688号）和火电、制浆造纸等30个行业重大变动清单来判定。
四是项目已取得环评批复但未完成验收，因建设项目环境影响评价分类管理名录调整，按照新名录不再需要办理环评审批的，是否需要继续组织验收？如房地产业，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年版）规定，需自建配套污水处理设施的或者涉及环境敏感区的应编制报告表。而按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）规定，仅涉及环境敏感区的应编制报告表，对自建配套污水处理设施的新名录不再要求。如果一个不涉及环境敏感区，但是自建配套污水处理设施的房地产项目，在《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）实施前已取得环评审批意见，按照《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后， 建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收”之规定，需继续组织竣工验收。对此，广东省生态环境厅于2021年8月20日在官方网站的留言答复中也给予了肯定的回复。
作者单位：山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队
