行政处罚法制审核内容的“边界”在哪里？

【讯】在一次专项执法行动中 ，某材料公司因“未验先投”环境违法行为被执法人员立案查处。笔者在抽查案卷中发现 ，法制审核机构在接受案件承办机构移送的案件后 ，先后出具了两份法制审核意见 ，两者审核的结论截然不同：第一份认为案件承办机构提出的处理建议不当 ，应予变更；第二份则在处理建议未改变的前提下认为法律依据正确而通过法制审核。因《行政处罚法》未限定法制审核次数 ，法制审核机构就一个案件多次进行法制审核并无不当。但值得探究的是 ，两份法制审核意见的结论不同源于审核内容的范围不同。那么 ，行政处罚法制审核内容的“边界”在哪里？

法制审核的内容以环境行政处罚的“合法性”为主。《行政处罚法》规定了应当进行法制审核的范围 ，但尚未具体明确法制审核的内容。《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称“三项制度”）明确了“行政执法主体是否合法”等7个要点的审核内容。因此 ，环境行政处罚的法制审核内容 ，主要是行政处罚的合法性 ，包括行使行政职权是否符合法定职权、有无法定依据、是否违反法定程序及事实是否清楚、证据是否充分等内容。

法制审核的内容包括处罚裁量的“合理性”审查。“合理性”是指行政机关行使行政职权须符合“比例原则” ，行政执法主体在行使自由裁量权时应充分考虑违法行为的事实、性质、情节以及危害程度 ，既要保证行政管理目标的实现 ，又要尽可能使相对人的权益遭受最小的损害 ，使得行政管理目标和相对人的权益在恰当、合理的基点上达到平衡。《行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件 ，对行政行为是否合法进行审查。与人民法院的司法审查“有限性”不同 ，法制审核制度作为行政机关的内部审核制度和自我纠错机制 ，包括了“合法性”和“合理性”审查 ，目的在于从源头规范行政行为和避免行政矛盾。“三项制度”相关规定中 ，法制审核内容包括了“适用法律、法规、规章是否准确 ，裁量基准运用是否适当” ，其中 ，“裁量基准运用”的要点审核既在于审核法律依据及法律规范适用的准确性 ，如环境违法行为的处罚依据、罚则以及相应的裁量权规定是否对应一致 ，也包括行政机关在其法定的自由裁量权范围内所作出的处罚决定是否适当 ，如裁量因素的权重选择或者是否从轻、从重或免予处罚等。

笔者认为 ，因法制审核机构未实际参与案件调查 ，而案件承办机构对案情往往更为了解、熟悉 ，故基于充分尊重承办机构对案件事实的初次判断 ，法制审核内容也应以合法性审查为主 ，合理性审查为辅。例如 ，参考《广东省重大行政执法决定法制审核办法》规定：法制审核是指行政执法主体在作出重大行政执法决定前 ，由其法制审核机构对该执法行为进行合法性审查的行为。因此 ，一般情形下 ，对于案件承办机构提出的处罚裁量建议 ，法制审核的要点应是其法律依据适用的准确性 ，对其处罚裁量原则上应尽量减少干涉。当然 ，如果拟作出的处罚决定属于“明显不当（处罚明显畸轻或畸重）” ，则应当提出具体审核建议 ，并将案件退回承办机构。

基于以上分析 ，再对开头提及的两份法制审核意见进行分析：第一份法制审核意见中 ，审核部门采纳了相对人提出的陈述申辩意见而认为承办机构提出的处罚裁量建议不当 ，建议减轻处罚。对于相对人提出的事实、理由和证据 ，应当先由执法人员予以复核查证是否属实再确定是否采纳 ，审核部门直接采纳并变更处罚裁量 ，有“越界”之嫌。第二份法制审核意见中 ，审核部门主要就案件的执法主体资格、法律依据适用、执法程序及违法事实、在案证据进行审查后提出同意的书面审核意见 ，对其处罚裁量在未发现存在明显不当的情形下而不予干涉 ，显然较为合理。

明确法制审核内容“边界” ，关键在于厘清法制审核机构和承办机构的职责边界。“三项制度”明确 ，承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性 ，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责；法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责 ，行政执法机关主要负责人对本机关作出的行政执法决定负责。环境执法实践中 ，法制审核机构务必要守好“边界” ，既不能“越俎代庖” ，也不能“有责不为”。

作者单位：广东省惠州市生态环境局