IIGF观点|碳减排支持工具解析

2021年11月8日，为贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰、碳中和的重要决策部署，完整准确全面贯彻新发展理念，人民银行创设推出碳减排支持工具这一结构性货币政策工具，以支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等重点领域的发展，撬动更多社会资金促进碳减排。
　　截至11月底，全国各地多笔碳减排贷款已逐步落地，其中兴业银行深圳分行、招商银行深圳分行近日率先发放首批12笔总额达到10.54亿元的碳减排项目贷款，预计带动年度碳减排量93.06万吨二氧化碳当量；兴业银行杭州分行发放了2.3亿元的碳减排贷款，用于支持浙江省内71个分布式光伏发电项目的建设；兴业银行太原分行也发放了首笔总额1.12亿元的碳中和贷款，专项用于山西省高速公路分布式光伏发电项目建设。
　　社会各界已对碳减排支持工具在今年年底的投放做出了预测。本文将对碳减排支持工具的基本情况进行介绍，对其预计产生的效果和相关特点进行分析，并对更好地发挥碳减排支持工具的作用提出建议。
　　一、碳减排支持工具基本情况介绍
　　碳减排支持工具是央行为服务国家碳达峰、碳中和的战略需要，引导更多资金投入碳减排领域的一项结构性货币政策工具。在具体的机制设计上，碳减排支持工具由人民银行向全国性金融机构发放贷款，相当于再贷款的政策工具。在操作流程上，金融机构首先为清洁能源、节能环保和碳减排技术三个碳减排重点领域的企业提供碳减排贷款，贷款利率应与同期限档次的贷款市场报价利率(LPR)大致持平；再向人民银行按贷款本金的60%申请碳减排支持工具的资金支持，利率为1.75%。金融机构申请碳减排支持工具不仅需要向人民银行提供合格质押品，同时还需要提供贷款的碳减排数据，并承诺对公众进行信息披露。碳减排支持工具的流程机制以及细节要求如下图所示：　　二、碳减排支持工具预计提供资金支持的规模和领域
　　(一)碳减排支持工具预计支持规模
　　当前我国双碳目标的提出对各行各业的绿色低碳发展都提出了新的要求，碳达峰和碳中和“1+N”的政策体系正在逐步完善，也加速了各领域的转型升级步伐，碳减排的潜在资金需求量巨大。根据相关机构测算，我国在2030年前实现碳达峰的资金需求约为2.2-3.6万亿元，约占GDP的2%-3%，需要通过各类绿色金融融资工具予以支持。
　　据人民银行最新数据显示，2021年三季度末，我国本外币绿色贷款余额14.78万亿元，同比增长27.9%，仅2021年前三季度便增长2.74万亿元。而在总体绿色贷款余额中，具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为6.98和2.91万亿元，分别占绿色贷款的47.2%和19.7%。碳减排支持工具是人民银行推出的精准支持具有显著碳减排效益的结构性货币政策工具，重点支持清洁能源、节能环保和碳减排技术三大领域。假设在未来一年内我国绿色贷款余额按照当前增速持续增长，且具有显著碳减排效益领域的贷款份额对应具有直接碳减排效益项目的当前占比，我们粗略估算未来一年内碳减排支持工具撬动的资金总额约为1.9万亿元。按此规模计算，人民银行对于金融机构发放的符合条件的碳减排贷款将按贷款本金的60%提供资金支持，对应投放超过1.1万亿元的流动性进入市场。然而，考虑到碳减排支持工具目前仅支持全国性金融机构，且对于项目的碳减排数据核算和信息披露均设置了较高要求，工具启动初期金融机构开展项目筛选工作所需要较多时间，加之金融机构对于贷款风险的考量，相应的资金规模可能显著低于上述额度，预计在数千亿的规模。　　(二)碳减排支持工具重点支持方向
　　分析人民银行当前所设置的三个碳减排重点领域，其中清洁能源领域总结来说包括新能源利用、储能和智能电网类项目，节能环保领域主要包括工业领域能效提升、新型电力系统改造等，碳减排技术领域主要包括碳捕集、封存与利用等，均为《绿色债券支持项目目录(2021年版)》和《欧盟可持续金融分类方案》所支持的领域，体现了人民银行所说的“按照国内多种标准交集、与国际标准接轨”的原则。
　　上述碳减排支持工具所支持领域体现出了碳减排效应显著的主要特点，一方面涉及我国能源结构转型的重点领域，另一方面关注工业领域的节能降碳，均为国务院最新发布的《2030年前碳达峰行动方案》中首先提出的几大重点行动。同时，作为碳中和目标实现的重要支柱，负排放技术也被纳入支持范围，充分体现了初期支持领域“8而精”的特点，即受到重点支持的行业可以正处于发展起步阶段，但需要有较大的碳减排空间。
　　另外值得注意的是人民银行碳减排支持工具的支持范围还特别覆盖了大型风电光伏源网荷储一体化项目、户用分布式光伏整县推进、跨地区清洁电力输送系统、应急备用和调峰电源等近年来各部门所提出的重点工作，是部门间协同合作，对重点领域进行重点支持的先进做法。后续，碳减排支持工具的支持范围还可根据行业发展或政策需要进行调整，也保证了碳减排工具的政策灵活性，以及资金对于各阶段双碳工作的针对性支持。
　　三、碳减排支持工具的特点
　　(一)坚持市场化、法制化、国际化原则
　　人民银行碳减排支持工具的具体操作方式采取“先贷后借”的直达机制，先由全国性金融机构向碳减排重点领域内相关企业发放符合条件的碳减排贷款，再由人民银行对其贷款本金提供资金支持。其工具设计的市场化、法制化、国际化原则便体现在“先贷后借”的机制设计上。其中，“市场化”体现在允许金融机构自主选择符合要求的项目，金融机构需要对于贷款行为“自主决策、自担风险”，从而实现以市场化资源配置的方式匹配我国碳减排的资金需求；“法制化”体现在金融机构在向人民银行申请资金支持时需提供合格质押品，同时需提供相关贷款的碳减排数据，并落实存续期的信息披露；而“国际化”则体现在重点支持领域与国际气候标准的接轨。
　　(二)要求“可操作、可计算、可验证”
　　为保证碳减排支持工具的减排效果，人民银行特别要求金融机构在申请碳减排支持工具时需提供碳减排相关贷款的碳减排数据，在获得支持后按季度向社会披露碳减排支持工具支持的碳减排领域、项目数量、贷款金额和加权平均利率以及碳减排数据等信息，以量化、透明的方式落实碳减排贷款的监测与报告，保证了资金供给切实流向碳减排领域。同时，人民银行还将会同相关部门，通过委托第三方专业机构核查等多种方式对金融机构的信息披露进行核实验证，保障了信息披露可靠性，是碳减排支持工具公开透明，“可操作、可计算、可验证”的具体体现。
　　(三)体现货币政策工具的精准性和直达性
　　从碳减排支持工具的货币宽松效果看，相较于传统的基础货币投放，结构性货币政策工具规避了总量型货币政策工具下可能产生的商业银行“惜贷”现象，不仅提升了银行放贷的能力，同时以“先贷后借”的激励相容机制提升了银行对碳减排领域的放贷意愿，凸显了精准直达的优势。在贷款利率方面，碳减排贷款利率应与同期限档次LPR大致持平，一年期为3.85%，低于当前超过4.6%的企业贷款加权平均利率，起到了定向降低减碳企业贷款利率的作用；而对于金融机构，碳减排支持工具利率为1.75%，期限1年，可展期2次，属于目前最低的再贷款利率，也可降低金融机构绿色贷款的资金成本。而从碳减排支持工具的落实前景来看，金融机构实际申请碳减排支持工具的积极性将取决于其现有贷款利差和碳减排贷款利差的比较，以及金融机构开展绿色贷款增量业务的动力。
　　(四)设置了独特碳减排保障机制
　　此次人民银行推出碳减排支持工具，设置了一定的硬性要求，一方面要求对于碳减排项目进行碳减排数据核算，另外一方面要求金融机构透明、真实地开展信息披露。对于碳减排数据，人民银行指出金融机构可以参考碳减排项目的可行性研究报告、环评报告或市场认可的专业机构出具的评估报告，以及贷款占项目总投资的比例，计算贷款的年度碳减排量。从实际操作来看，用于计算碳减排量的流程和方法学是需要关注的重点问题，需要人民银行进一步给出明确指引。
　　对于金融机构信息披露的验证，人民银行在答记者问中也提出了将会会同相关部门，通过委托第三方专业机构核查等多种方式，核实验证金融机构信息披露的真实性。未来，随着碳减排支持工具的逐步落地，预计具有碳市场核查资质的机构，以及具有绿债评估认证经验的机构有可能将参与到此类工作当中。
　　四、更好发挥碳减排支持工具作用的相关建议
　　(一)政府部门间加强机制联动和信息通报
　　碳减排支持工具作为撬动更多社会资金促进碳减排的货币政策工具，是我国支持双碳目标实现的创新机制，需要注意与现有机制的协调。虽然碳减排支持工具的相关规定已经明确金融机构需要提供项目的碳减排数据，但相关的碳减排数据测算依旧缺少清晰的技术标准。鉴于生态环境部已对碳减排数据测算形成了众多方法学，建议两部门间做好碳减排测算方法的协同，保障我国碳减排基础数据的可比性。此外，为了提高应对气候变化工作的效率，建议健全部际信息通报机制，各部门积极共享应对气候变化工作相关的项目、排放、融资、监督执法等信息，以为政府的战略研究、决策制定提供基础支持。
　　(二)金融机构积极利用政策支持扩大绿色贷款余额
　　为积极推动绿色金融的体系建设，人民银行已印发了《银行业金融机构绿色金融评价方案》，并于今年7月1日起实施，对提升金融支持绿色低碳高质量发展的能力做出了要求，绿色金融在金融机构内部业务占比逐步提升已成为未来金融行业发展的必然要求和重要趋势。得益于碳减排支持工具的推出，全国性金融机构有条件从人民银行获得低成本的资金支持，以为重点领域的企业提供碳减排贷款，同时顺应绿色金融发展需要，扩大金融机构绿色贷款余额。建议有条件的金融机构全面梳理重点碳减排领域的各类企业，在系统分析、理性决策后有序发行碳减排贷款，积极申请碳减排支持工具支持，在推动金融机构业务绿色化发展的同时，助力我国经济社会的低碳转型。
　　(三)企业和金融机构强化碳减排相关信息披露能力建设
　　碳减排支持工具的申请对于金融机构的重点要求便是需要提供碳减排项目相关贷款的碳减排数据，并承诺对公众披露相关信息。目前，我国碳排放数据体系建设尚未完善，信息披露的制度也正在搭建过程中。生态环境部于2021年7月发布了《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》，将在河北、吉林等7地开展碳排放环境影响评价试点，以研究建立重点行业建设项目碳排放环境影响评价的工作机制；人民银行也在2021年7月发布了《金融机构环境信息披露指南》，将金融机构碳足迹等指标纳入信息披露范围，对金融机构的信息披露提出了要求。未来在碳达峰、碳中和战略的逐步推进中，碳排放、碳减排信息将是衡量企业和金融机构目标与进展的关键指标，保障信息透明也是提高目标实现质量的重要途经。建议企业和金融机构在此阶段做好碳数据盘查、核查相关工作，既为碳减排贷款、碳减排支持工具的申请提供便利，也为机构自身的双碳目标实现明确发展路径。
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