县域下沉、智慧监管、千亿厨余…“十四五”垃圾市场机遇涌现！

去爱那些拒绝消失并围绕着我们的垃圾、粪便、废弃物，通过重新发现他们的用处和美感，让他们重新被社会接纳——循环利用，也被自然接纳——无害排放。

——齐泽克

2021是“十四五”开局之年，也是垃圾分类开启之后，生活垃圾管理全面下沉的起点。经过“十三五”期间的试点、探索，逐步形成了我国生活垃圾管理的顶层设计思路。

2020年新颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称“新固废法”）明确指出“我国实行垃圾分类制度”，为垃圾分类收集、运输、处理奠定了法律基础。

2021年以来，与生活垃圾管理相关的一系列政策密集出台。

5月6日，发改委、住建部印发《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（以下简称“规划”）；5月12日，国家税务局等部门发布了《关于土地闲置费城镇垃圾处理费划转有关征管事项的公告》；5月18日，发改委出台《“十四五”时期深化价格机制改革行动方案》；4月9日，住建部发布了《农村生活垃圾收运和处理技术标准》，5月7日，农业部成文了修订后的NY525-2021《有机肥料》标准。

这些系列组合政策和标准的出台，推动生活垃圾分类与处理事业的发展，对“十四五”期间生活垃圾行业发展具有重要指导意义，将对这一行业的发展产生深远影响。

针对城镇与农村生活垃圾，分类收集、分类运输、分类处理，将会在全国逐步推广与铺开，成为烙印进入人们生活当中的不可缺失的一部分。

各地在进行落实“垃圾分类”、“生活垃圾管理”的过程中，遵循着如何的逻辑和思路呢？

笔者结合国家近年来相关政策，同时深入分析了北京、上海、广州、深圳、杭州、苏州等6个城市的生活垃圾管理条例，来试图分析我国生活垃圾管理的思路与逻辑，对生活垃圾分类与收运处从宏观到微观进行阐释，对未来的市场商机和发展方向，进行预测与探讨。

一、市场拓展与下沉，城镇农村天地广阔。

根据“规划”公布：“十三五”期间，46个重点试点城市初步完成了垃圾分类与收集、运输、处理系统的初步探索与建设，垃圾分类覆盖率达到86.6%，全国生活垃圾收运能力达到50万吨/日，餐厨垃圾处理试点工作稳步推进，厨余垃圾处理能力有较大提升。

同时要求，到2025年底，“地级城市因地制宜基本建成生活垃圾分类和处理系统；京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域、生态文明试验区具备条件的县城基本建成生活垃圾分类和处理系统”。

这既是目标，也是路线图。生活垃圾分类与处理系统的建设，将从重点城市向全国辐射，并覆盖到所有地级城市以及经济发达的县城。在重点城市之外，孕育着大量的市场机会。

二、政府主导下，财政投入引导与全民参与。

政府主导主要体现在2个方面：一是生活垃圾管理的顶层设计、资金来源、监督管理主要都是政府方来主导；二是政府机构以及事业单位在分类，减量等方面的带头示范作用。

◎财政投入——最重要的甲方“爸爸”。

生活垃圾管理属于城市与农村基础设施范畴，和铁路、公路、通信、供水、地铁、公交、污水处理、厕所管理一样，同时具有一定公益属性。

平日里，我们享受着这些基础设施带来的便捷，甚至觉得一切理所当然，感觉不到它们的存在，但是，一旦这些基础设施的运转或维护管理出现问题，会给我们的生产生活带来巨大不便，甚至产生恶劣影响。

公益属性决定了其发展主要依靠财政投入，“规划”明确要求，要“积极发挥中央预算内投资引导作用，支持城镇生活垃圾分类和处理设施建设”，“各地要加大财政资金投入力度，创新资金使用方式，提高资金使用效益”。

在各地生活垃圾管理条例当中，也可以看出，政府是最重要的“甲方爸爸”。

《北京市生活垃圾管理条例》第四条指出，“市人民政府同意领导全市生活垃圾管理工作，……保障生活垃圾治理的资金投入”

《广州市生活垃圾分类管理条例》第五条指出，“市、区人民政府应当……保障生活垃圾源头减量和分类管理的资金投入”

《杭州市生活垃圾管理条例》第五条指出，“各级人民政府应当……保障生活垃圾管理的资金投入”……

财政的投入将主要流向2个方向，一个方向是生活垃圾管理系统的建设，包括分类、收集、运输、处理，以及信息化系统的建设；另一个方向是通过向市场购买服务来解决垃圾收、运、处以及、设备运维等。

◎政府的全方位管理与模范带头作用。

政府不仅是最重要的出资方，也是管理方，生活垃圾的管理问题是各地政府的重要职责之一。从各地的生活管理条例可以看出，都将“政府主导”明确列入条例，并将责任细化到了各级主管部门。

以浙江省为例，《浙江省生活垃圾管理条例》第一章，对各个部门的责任与分工进行了阐述，住建部门、农业、发改、经信、文化旅游、市场监督、商务、邮政、生态环境、科技……都有相应的职责和分工，见表1。

上海、广州、苏州以及其他各个城市的生活垃圾管理条例，也都比较明确的对各部门的职责进行了阐述。

表1 《浙江省生活垃圾管理条例》对政府各部门的职责要求

此外，政府主导还体现在其带头示范作用上，各地生活垃圾管理条例当中，均有相关要求的体现，参见表2。“无纸化办公”“不使用一次性杯具”等，这些行为方式的改变，也会对一些行业，产生一定的影响。

表2 各地生活垃圾管理条例对党政机关和企事业单位的要求

可以看出，生活垃圾管理作为公共事业，各地均将遵循“政府主导，全民参与”的基本原则。政府部门负责政策制定，体系建立，监督管理；全社会则广泛参与，更新观念，习惯养成。

三、信息化全流程管理与监测

生活垃圾的管理可分为用户端的垃圾产生与分类，相关一线单位部门的收集，环卫部门的运输与转运，末端的治理四个部分。

如何对垃圾分类效果、垃圾产生量、收运路径，处理量，处理后的产物去向，处理过程的二次污染排放等，形成有效的监管，从而实现更加有效、科学的管理、监督、决策与改进，也是摆在生活垃圾管理相关部门面前的课题。

建立信息化的全流程管理系统，可以实现生活垃圾全生命周期监控与精细化管理，同时可以对产生的二次污染进行有效监管。在各地的生活垃圾管理条例当中，建立“管理信息系统”“网格化管理”“台账制度”“污染物排放在线监测”成为高频关键字。

表3 生活垃圾管理信息化建设

通过分析几个重点城市的生活垃圾管理条例可以看出，信息化建设有以下4个方面目的：

◎通过信息化建设，更好的实现用户的便捷投放，习惯养成；

◎通过信息化建设，掌握生活垃圾的产生与流向；

◎通过信息化建设，加强对二次污染等的监测管理；

◎便于对参与分类、收集、运输、处理相关企业的有效监管。

信息化的建设，带来了大量的管理系统、管理平台，以及在线监测等方面的市场需求，是对行业的一次信息化改造。于此同时，更加透明、迅速的反馈机制也对参与的各方企业，提出了更高的要求。

四、收费+罚款的经济管理手段

前文提及，财政依然是生活垃圾收运处的经费主要来源，而收费制度的建立，有利于缓解财政压力，形成商业模式。

收费制度的底层逻辑，是“计量收费”“异地补偿”，同时，配合相关处罚手段，比如部分城市将违反垃圾管理行为纳入个人和单位的信用管理系统，强化执法力度，倒逼习惯的养成。

从趋势上看，未来垃圾处理支付方将会逐步从政府向居民转移，最终实现真正意义上的产生者付费。

处罚表现在几个维度：

◎居民端与非居民用户端的不按规定履行分类义务的处罚；

◎对收运端的企业不执行相关规定的违规处罚；

◎对处理端的违规处罚；

◎对监管方违规的处罚。

这里，可能有一个小而美的细分领域——分类垃圾的计量称重系统。计量收费，首先是要实现有效计量，而针对无数的垃圾产生源，如何实现快速、准确、有效的计量？这一课题也许孕育着商业机会。

表4 各地的收费和处罚制度的建立

五、厨余垃圾的集中与就地就近处理

生活垃圾处理主要有填埋、焚烧、生化等方式。

禁填埋是大势所趋。根据“规划”要求：原则上地级以上城市和具备焚烧处理能力或建设条件的县城，不再规划和新建原生垃圾填埋设施，现有生活垃圾填埋场库容转为兜底保障填埋设施备用。

《北京条例》提出：综合运用焚烧、生化处理、卫生填埋等方法处理生活垃圾，逐步减少生活垃圾填埋量。

《浙江条例》第35条指出：除应急处置外，不得以填埋方式处理生活垃圾。广州则规定：不得新建、扩建生活垃圾临时堆放点和简易填埋场，已经建成的生活垃圾临时堆放点和简易填埋场应当按规定关停，不得继续运行。

焚烧是目前生活垃圾最主流的处理技术路线。根据“规划”要求，“十四五”末，全国城镇垃圾焚烧处理能力要从目前的58万吨/日达到80万吨/日左右，焚烧处理能力占比达65%左右。

厨余垃圾的处理是垃圾分类政策推行后产生的重要新兴市场与课题之一。

有一个有意思的细节，针对垃圾分类后产生的厨余垃圾，在“规划”当中，并未像表述垃圾焚烧一样，提出具体的建设目标，而是说“有序开展厨余垃圾处理设施建设”。

厨余垃圾的处理主要采用生化方法，有厌氧产沼和好氧发酵两条主流技术路线。“规划”提出，按照“以集中处理为主，分散处理为辅，稳妥有序推进厨余垃圾处理设施建设”。

在规范市场与打通产出物方面，政策上也在不断探索。“规划”提出了要解决“沼液、沼渣等产品在农业、林业生产应用当中的“阻梗”问题”，农业部新出台的NY525-2021《有机肥料》标准，也对厨余垃圾生产有机肥做出了相关要求。

厨余垃圾处理拥有千亿的市场空间，十四五期间，集中式的处理将会占据大部分的市场机会。

根据某证券公司分析报告，处于头部的前10位处理企业，不过占据约20%的市场份额，行业整体处在多家企业共同竞争，每家占据的份额均不高，整体情况较为分散的状态。

随着垃圾分类的推进，“十四五”期间将释放大量的市场机会，而在这个没有绝对优势的龙头的行业里，很多公司将都有自己的机会空间。

就地就近的分散式处理同样不容小觑，作为集中式处理的补充，也会拥有一席之地。

针对一些场景，比如农贸市场、社区、机关、学校、农村等，以及收运成本过高地区，就地就近也许是最经济合理的选择。

从表5可以看出，在各地的生活垃圾管理条例当中，“因地制宜”“就地就近”是不可或缺的组成部分。

表5 各地生活垃圾管理条例中的厨余垃圾就地就近处理要求

六、二次污染的防治成为最大刚需

在“规划”当中，“二次环境污染防治能力建设”占据单独一个章节，可见其重要程度。总结下来，二次污染防治的重点，包括以下几个方面：

◎垃圾焚烧飞灰问题；

◎垃圾填埋场、中转站等的渗滤液问题；

◎厨余垃圾处理过程中的沼渣沼液问题；

◎垃圾中转站的除臭问题；

◎厨余垃圾集中式与分散式处理站点的臭气问题；

◎餐厨废水问题。

这些问题有些具备成熟技术和经验，有些是面临的新问题，新的问题意味着新的机会。

随着环境公开制度的建立，信息化和监测监管日益完善，真正拥有技术，具备解决问题能力的企业将有机会脱颖而出。

七、关于禁塑令

2020年1月，发改委，生态环境部发布了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，提出“到2022年，一次性塑料制品消费量明显减少，替代产品得到推广，塑料废弃物资源化能源化利用比例大幅提升”。

《新固废法》第六十九条也明确提出“国家依法禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品”，“鼓励和引导减少使用、积极回收塑料袋等一次性塑料制品，推广应用可循环、易回收、可降解的替代产品”。

2021年1月，国管局办公室、住建部、发改委联合发布了《关于做好公共机构生活垃圾分类近期重点工作的通知》，要求“大力推行绿色办公”，“带头停止使用一次性塑料用品”，“到2021年底前，公共机构全面停止使用《公共机构停止使用不可降解一次性塑料制品名录（第一批）》内的不可降解一次性塑料制品。

塑料袋发明之初衷，是保护环境，减少树木砍伐，而从百年来的事实来看，塑料制品在给人们的生产生活带来便捷的同时，也带来了很多问题。

比如，农膜残膜对土地的污染，一次性塑料袋、各类塑料制品对海洋的污染，微塑料对人体的污染等，人们又开始了寻找新的解决之道。

在一些餐馆咖啡厅奶茶店，纸吸管已经悄然替代了塑料吸管，一些快餐店也出现了无需吸管的杯盖儿设计，一些基于淀粉、纤维的替代塑料环保产品也在尝试进入市场。

毫无疑问，绿色经济一定是面临空前的发展机遇，在塑料相关这一细分领域，废塑料的回收与再生循环利用，塑料制品的替代方案，都会有广阔的市场空间。

八、几个彩蛋

◎家庭粉碎机问题。

对于家庭粉碎机的问题，多数人持反对意见，主要原因是认为我国的下水道系统与之不匹配，以及造成污染负荷过高等问题。

《广州市餐厨垃圾就近就地自行处置办法（试行）》中明确规定了，严禁将餐厨垃圾粉碎后直接排入公共排水管网。

在《北京条例》当中，是有条件允许的：有条件的居住区、家庭可以安装符合标准的厨余垃圾处理装置。

◎沥水问题。

有几个地区的条例当中，对厨余和餐厨的沥水问题提出了要求。

比如《广州条例》规定：厨余垃圾应当沥干后投放。餐饮垃圾产生者应当按照环境保护管理的有关规定，对餐饮垃圾进行渣水分离；产生含油污水的，应当油水分离。餐饮垃圾和废弃食用油脂应当单独分类并密闭存放。

《苏州条例》规定：厨余垃圾应当先在产生场所滤去水分，再投放至厨余垃圾收集容器内。

看来，这些地方是深受厨余和餐厨的渗滤液之害。而针对集贸市场、超市管理，《广州条例》中有一句独特的话，在其他地区的条例中没有：应当将废弃果蔬菜皮粉碎、脱水预处理后，投放至有餐厨垃圾标识的收集容器内。

◎年花年桔是什么？

广州的管理条例还有一个细节很有意思，有一句很有地方特色的话：废弃的年花年桔应当按照城市管理行政主管部门指定的时间和地点投放。外地的小伙伴可能还真搞不清楚，废弃的年花年桔是什么垃圾。

◎净菜上市，洁净农副产品进城。

在多地条例当中，都提到了“净菜上市、洁净农副产品进城”，这意味着，将会在产地与初加工工厂，出现季节性易腐垃圾集中产生点，包括近年来兴起的中央厨房，也许存在一定的市场空白。

九、结语

综上可以看出，十四五期间生活垃圾管理的逻辑与趋势主要有以下几点：

1、生活垃圾分类与收运处将会在十四五期间在全国全面铺开，并下沉至二三线城市、县城与农村。

2、财政投入依旧是生活垃圾管理行业的主要经费来源，收费制度的建立，收费会成为生活垃圾处理行业的经费来源之一。政府也会更多采用购买服务，委托运维，将会给环保管家与“物业”式服务运维类企业带来机会。

3、监测系统的完善，以及数字化、信息化以及智慧化的系统管理，会实现对全流程的精细化监测与管控，实现行业的再造与升级。这对于与之相关的传感、计量，以及系统的智慧化管理的软件和平台开发企业，是一大利好。

4、厨余垃圾处理是生活垃圾处理的全新市场，“十四五”期间，确定了集中式为主，分散式为辅的技术路线，从事厨余垃圾处理装备开发与运营维护的企业，无论是集中式还是就地就近，都有自己的市场空间。

5、新的技术路线会带来新特征的二次污染，有一技之长可解决这些问题的企业也有自己的机会所在。

主要参考资料

[1] 2020.10《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

[2] 2021.05《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》

[3] 2021.05《关于土地闲置费城镇垃圾处理费划转有关征管事项的公告》

[5] 2021.05《“十四五”时期深化价格机制改革行动方案》

[6] 2021.04《农村生活垃圾收运和处理技术标准》

[7] 2021.05《有机肥料》NY525-2021

[8] 2019.11《北京市生活垃圾管理条例》

[9] 2018.03《广州市生活垃圾分类管理条例》

[10] 2019.08《杭州市生活垃圾管理条例》

[11] 2021.05《浙江省生活垃圾管理条例》

[12] 2019.10《苏州市生活垃圾管理条例》

[13] 2020.03《广州市餐厨垃圾就近就地自行处置办法（试行）》

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