全国碳市场建设加速 法规争取今年出台

随着“碳达峰”、“碳中和”的加速推进，配套立法工作愈发受市场关注。

“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，3月15日召开的中央财经委员会第九次会议指出，要完善绿色低碳政策和市场体系，完善能源“双控”制度，完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，加快推进碳排放权交易，积极发展绿色金融。

据媒体报道，生态环境部应对气候变化司副司长陆新明在3月18日举办的中国碳达峰碳中和成果发布暨研讨会上透露，将推动《全国碳排放权交易管理暂行条例》（下称《条例》）立法审查进度，争取今年出台。

碳市场领域立法加速

关于前述《条例》，其实早在2019年4月，生态环境部就已起草《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》并公开征求社会意见。

上海交通大学环境科学与工程学院副院长赵一新在接受第一财经采访时表示：“《条例》的立法，从国家层面更加科学、权威地给出了碳排放、碳汇的计算方法，避免了由于各地核算方法的不同带来的碳排放权计算误差，从而为引导各类市场主体企业有序参与交易扫清了交易障碍。”

赵一新表示，参考《条例》，执法机构还可以准确地对市场主体碳排放进行量化，为科学合理的处罚等措施提供法律依据。

该《条例》的效力应为行政法规，对于该《条例》的立法依据，国浩律师事务所集团执行合伙人刘维告诉记者：“其实，该《条例》的上位法应该就是《中华人民共和国环境保护法》（下称《环境保护法》）。”

刘维表示：“比如，《环境保护法》中提到，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”

那么，市场主体所关注的碳排的额度如何分配？

《条例》征求意见稿第七条“配额分配”中提到，“国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门综合考虑国家温室气体排放控制目标、经济增长、产业结构调整等因素，制定并公布碳排放配额分配标准和方法。”

“这并不冲突。《环境保护法》提及的是监管角度，并不是碳排放的交易角度。”刘维解释，“任何行政法规，从具体实施上来看，最终都会落实到县一级的相关职能部门，但这并不是说县一级的职能部门就拥有了配额的发放、主持交易等权力。”

其实，近年来，一系列涉及碳市场发展的法律文件陆续公开征求意见。2020年12月30日，生态环境部印发《2019~2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》《纳入2019~2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》；今年2月1日，《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（下称《办法》）正式施行。

全球能源互联网发展合作组织主席、中国电力企业联合会理事长刘振亚在前述研讨会上表示：“面对碳排放总量大、高碳发展惯性强的严峻形势，中国要用不到10年时间实现碳达峰，再用30年左右时间实现碳中和，任务非常艰巨。”

市场仍需制度完善

从法律效力来看，《条例》征求意见稿属于行政法规,而《办法》属于行政规章；因此，《条例》的法律效力要高于《办法》。

记者在《条例》中看到，处罚力度上，对于违反规定的重点排放单位“逾期拒不改正的，处5万元以上20万元以下罚款”。

而2月1日试行的《办法》中则提到“重点排放单位虚报、瞒报、拒绝履行排放报告义务或者拒绝接受核查检查的，由生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门责令限期改正，并处以1万元以上3万元以下的罚款”。

“《条例》应该严格一些。因为，从《办法》的处罚力度及金额来看，比起当下我们的经济发展情况显得过低，不足以对违法单位产生惩戒作用。”刘维说，“但考虑到碳排放第一次被列入污染物监管范畴，为了使得监管顺利施行，最开始的标准可以适当放宽一些。”

上述《条例》征求意见稿还有哪些地方需要进一步完善？

“从文本看，《条例》征求意见稿主要对碳排放交易的一些原则性问题进行了规定。从可操作性角度看，还应该有一系列配套规则、细则等。”刘维表示，配套措施包括：各行业应如何合理分配碳排放配额，怎样监管和处罚碳排放弄虚作假行为（如新能源车骗补等）。

“除了交易双方以外，还需要其他系列市场主体的参与，如碳排放量评估确认机构等中介。”刘维说，“而从交易便利性角度而言，最好各类碳排放（汽车尾气、化合物排放等）能够折成标准化产品，这也需要有相关标准，并有有公信力的中介机构参与。”

此外，碳排放权交易的过程中，还需引入哪些规则？

赵一新认为，执法主体会根据不同行业的碳排放强度实行合理有效的监管，对高碳排放行业如能源、电力、建筑、石化、交通等企业重点关注，必要时需要引入大数据等先进技术对重点行业碳排放做到有效监控。

“另外，还可以建立碳排放交易的诚信体系，对屡次违规排放的企业要重点整顿，对履行碳排放权合规的企业要适当奖励，条件成熟时可以建立一套可量化的积分体系，有利于后期分级管理。”赵一新补充。

碳市场建设加速

全国碳排放权交易市场，是落实我国二氧化碳排放达峰目标与碳中和愿景的核心政策工具之一。

2月26日至27日，生态环境部部长黄润秋赴湖北省、上海市调研碳市场建设工作。黄润秋表示，全国碳市场建设已到了最关键阶段，要倒排工期，全面开展对接测试，尽早实现系统运行，确保今年6月底前启动上线交易。

根据此前国家发展改革委与九省市政府签署的关于全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设和运维工作的合作协议，湖北省和上海市分别是全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设的牵头省市。

3月16日，人行上海总部副主任、上海分行行长金鹏辉等赴上海环境能源交易所（下称“上海环交所”）进行调研。上海联交所总裁周小全表示，目前要集中做好两件事：一是依托上海环交所尽快完成全国交易机构组建，实现全国碳排放交易如期启动上线；二是按照上海“五个中心”建设的要求，探索推进碳金融发展，使之成为国际金融中心的重要部分。

值得关注的是，全国首单银行间市场碳中和资产支持商业票据（ABCP）落地。第一财经记者了解到，近期，国网租赁发行了全国首单绿色碳中和资产证券化产品，规模17.5亿元，期限180天。其中，优先级规模为16.6亿元，发行利率2.99%，创融资租赁行业今年同期限债券利率最低水平；次级规模为0.9亿元。

国网租赁相关人士告诉第一财经记者，国网租赁绿色碳中和资产支持商业票据募集资金将全部用于支持风电、水电和光伏等清洁能源项目，被授予绿色债券G-1的最高等级，具有显著的社会效益。

根据中诚信绿金测算，上述债券募集资金对应的项目年供电量与同等供电量的火力发电相较而言，每年可协同减少二氧化碳排放量236.27万吨，替代化石能源量114.63万吨标准煤，协同减少二氧化硫排放量1.75万吨，协同减少氮氧化物排放量0.97万吨。

记者了解到，2020年6月，银行间市场交易商协会在现行资产支持票据规则体系下，研究推出资产支持类融资直达创新产品——资产支持商业票据。该工具可发挥证券化产品结构设计与增信安排优势，基于产业链运营，对复工复产核心企业、行业龙头企业提供支持，使资金“直达”实体经济，主要有三个特点：短久期，可滚动发行；便利性好，可操作性强；标准化程度高，产品安全性好。