工业园区治理案例｜镇江新区大气污染综合防治PPP项目

前言   2020年3月，国务院发布了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确要求要创新环境治理模式，积极推行环境污染第三方治理，开展园区污染防治第三方治理示范，探索统一规划、统一监测、统一治理的一体化服务模式。“镇江新区大气污染综合防治PPP项目”是园区第三方治理案例，具有较好的典型性和示范意义。
  案例概况   该案例是由社会资本和园区管委会共同出资成立“镇江首创创宜环境科技有限公司”—SPV项目公司（特殊目的载体公司），实施项目建设运营一体化的化工园区大气污染综合防治PPP项目。   （镇江新区大气污染综合防治PPP项目运作模式流程图）   项目总投资1.23亿元，通过建立园区企业大气污染物指纹图谱，集成区界、厂界、固定源在线监测站及移动监测车等多种技术手段，实现了对园区特征污染物超标排放快速溯源和全域PM2.5、VOCs等主要大气污染物全天监测，并在此基础上拓展了对超标排放企业开展废气治理和环保管家等技术服务。通过案例实施，该园区2019年前6个月PM2.5年平均浓度为57微克/立方米，同比下降10微克/立方米，降幅14.9%；园区年度优良天数比例为60.2%，同比上升5.1%。   案例模式和特点   该案例采用PPP模式对化工园区大气污染综合防治进行投资、建设、运营、监测、治理的全过程第三方环境服务，采用“可行性缺口补助”的方式拓展SPV公司盈利空间和降低地方政府债务；将大气环境质量指标纳入运维绩效考核，探索大气污染治理环境绩效服务合同的新模式，具有良好的典型示范意义。   1.“可行性缺口补助”的PPP模式。该案例首次将PPP模式运用在工业园区大气污染防治领域，通过引入社会资本和第三方服务，在不大幅增加地方政府债务的基础上，推动了园区大气环境监控体系一体化高效建设运维。同时，该案例采用“可行性缺口补助”回报方式（可行性缺口补助=可用性付费+运营绩效付费-使用者付费-治理业务分成），通过激励SPV公司延伸服务园区企业污染治理，有效提高了其自身经营收益，从而最大程度降低了可行性缺口补贴水平，缓解了地方政府财政支出压力。   2.基于大气环境质量改善的运维绩效付费模式。SPV项目公司每年的运维绩效指标不仅包括资产有效性、财务健康性、系统安全性、社会满意度等常规指标，还增加了大气污染治理效果与区域大气环境质量改善指标，包括挥发性有机物减排量、空气质量达到二级以上天数的比例、PM2.5平均浓度等，在满足绩效条件的基础上予以付费，从合同机制上推动了治理措施转化为质量效果。   模式创新   1．镇江新区大气污染综合防治PPP项目是国内第一个采用PPP模式进行化工园区大气污染综合防治的项目。利用社会资本投资的方式实施工业园区大气污染监测和治理供给侧改革；通过将PPP模式创新性地应用于工业园区大气污染防治领域，为地方政府提供长周期综合性服务，逐步实现所在区域的污染物减排和空气质量改善目标。   2．本项目采用“可行性缺口补助”回报方式。由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），政府方依据绩效考核结果向社会资本方支付可行性缺口补助，包括可用性服务费和运维绩效服务费。其中，可用性付费主要包括项目建设成本及必要的合理回报；运维绩效维护费主要包括本项目范围内的设施、设备维护成本及必要的合理回报。考虑到企业污染源在线监测系统运营服务收入、污染治理业务利润，当年可行性缺口补助公式如下所示：   当年可行性缺口补助＝当年可用性付费＋当年运营绩效付费-当年使用者付费-当年政府方大气污染治理业务利润分配。   3．建立科学的项目绩效考核机制。政府实施机构根据绩效考核得分向项目公司支付投资回报和运维费用。   运营维护期考核指标包括以下方面：   （1）可用性绩效指标，包括质量、工期、环境保护、安全生产、社会影响五个部分；   （2）运维绩效指标， 包括资产有效性、财务健康性、系统安全性、社会满意性四个部分；   （3）基于大气污染治理效果的指标，包括挥发性有机物减排量、空气质量达到二级以上天数的比例、Pm2.5平均浓度三个方面进行考核；   （4） 移交绩效指标，包括项目移交阶段时间、流程、项目运营维护状况及项目移交时状况。   经济合理性   本项目总投资11807.33万元，其中建设投资11597.16万元，包括工程费用6094.07万元、设备重置费4265.85万元、工程建设其他费用685.00万元、预备费552.25万元；建设期利息161.70万元；铺底流动资金48.47万元。PPP项目建设内容主要为化工园区大气污染实时监测系统，消耗原料主要为监测仪表配件，能源消耗包括电、水。本项目综合耗能547.33吨标准煤（当量值），从各项能耗折标煤当量值看，电的消耗量所占比重较大。   （1）镇江新区大气污染综合防治PPP项目的基准投资收益率 ic =5%，在PPP项目收益率5%-8%处于较低水平，有效降低政府的资金成本；   （2）项目通过统一设计、集中采购、集中建设，增强议价能力，降低建设单价；借助社会资本方在监测设施运维方面的专业化和成本控制能力，可以为园区管委会和园区企业提供项目全生命周期性价比较高的大气污染监测运营维护服务。
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