纳管企业超标排放如何依法查处？

近日，某县生态环境执法部门对一起涉嫌超标排放水污染物的违法行为进行立案、调查和讨论研究。在案件审查和集体讨论研究中，存在以下三个焦点问题。

问题一：案件是否移交有关部门调查处理？

根据《水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》及《关于废水纳管经城市污水处理厂排放行为行政处罚法律适用问题的复函》（环办政法函〔2018〕122号），企业向污水集中处理设施超标排放废水，生态环境部门与城市管理或者住建部门都有管辖权。此案是否需要移交城市管理部门调查处理成焦点。

问题二：将违法行为认定为超标排放水污染物是否合适？

由于涉事企业废水并非直接排入环境，而是排入污水管网进而进入污水处理厂作进一步处理后排入环境，属于间接排放。是依据《水污染防治法》第八十三条第二项将违法行为认定为超标排放水污染物，还是依据第四项按照“未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水”进行调查处理，也是一个讨论焦点。

问题三：如果按照超标排放水污染物调查处理，依据什么排放标准衡量认定超标情况？

有的认为，该企业将生产废水排入污水管网应当依据《污水排入城镇下水道水质标准》（GBT31962-2015）来衡量其超标与否；有的认为，该企业属于制革及毛皮加工行业，应当执行行业标准按照《制革及毛皮加工工业水污染物排放标准》（GB 30486-2013）来认定其超标情况。

对以上争论焦点问题的几点建议

不建议移交案件

《水污染防治法》第五十条第三款和《城镇排水与污水处理条例》第三十四条均规定，生态环境主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。

结合《水污染防治法》第八十三条第（四）项规定可以看出，生态环境主管部门负有双重法定监管职责，一是查处“企业事业单位或者其他生产经营者违反本法规定，未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的”违法行为；二是查处“城镇污水集中处理设施超过水污染物排放标准排放水污染物的”违法行为。

因此笔者认为，生态环境主管部门在日常执法检查中发现企业向污水集中处理设施超标排放废水，如果不履行法定职责依法依规进行调查处理，而将案件移交城市管理或者住建部门，不仅不合法而且是典型的不作为。

依据水污染防治法第八十三条第四项处罚

那么，生态环境主管部门应当如何依法对其进行调查处理呢？是按照超标排放水污染物还是“未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水”进行立案调查处理呢？

《关于废水纳管经城市污水处理厂排放行为行政处罚法律适用问题的复函》指出：“对违反《中华人民共和国水污染防治法》的规定排放污水的，由环境保护主管部门处罚”。这其中的“规定”应当理解为第八十三条第二项“超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的”还是第四项“未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的”？

《立法法》第九十二条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

笔者认为第四项相对于第二项是针对向污水集中处理设施排放废水企业的特别规定，应当适用该项进行立案调查处理。而第二项应当作为对污水处理厂等集中收集处理设施是否达标排放的依据。

据笔者掌握的情况，目前有很多环境执法部门调查处理该类违法行为都是依据第四项，比如，余姚市环境保护局调查处理的“柳惠林未按照规定进行预处理,向污水集中处理设施排放废水案”、淄博市生态环境局沂源分局调查处理的“淄博汇佳橡胶新型材料有限公司未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水案”、 宁海县环境保护局调查处理的“宁波金时家居用品有限公司未按规定进行预处理排放不符合要求的工业废水案”等。

这样既可以进一步明确排污企业、污水处理厂的污染治理责任，督促其履行各自的水污染物治理责任，更为重要的是这样会使执法体现“过罚相当原则”更加合法合理，特别是可以避免将“直接超标排放”与“间接超标排放而最终排放环境的废水不超标”按照同样的依据、标准进行处罚等不合理、不得当问题。

优先适用行业排放标准

最后，在污染物排放标准适用方面，该企业主要涉嫌氨氮超标。《关于纳管排污单位氨氮执行标准的复函》（环函〔2004〕454号）规定：具体到污水中的氨氮，《污水排放综合标准》（GB8978-1996）没有限值，可暂时执行建设部《污水排入城市下水道水质标准》（CJ3082-1999）。排污企业所属行业，有行业污水排放标准且行业标准有具体规定的，应执行行业标准。

由于该企业属制革及毛皮加工企业，所以应当以《制革及毛皮加工工业水污染物排放标准》(GB 30486-2013) 而不是《污水排入城市下水道水质标准》来衡量认定其废水超标情况。

污染物排放标准的适用问题是环境执法中需要注意的问题，适用标准错误不仅会影响“超标多少”更可能决定“超不超标”。从某种意义上讲，排放标准适用错误会给环境执法造成与法律适用错误类似的不利法律后果。环境执法部门要严格按照有关排放标准适用的原则及具体要求，准确适用污染物排放标准，避免执法上的被动与不利。