进击中的长江大保护：年底喜提全流域“绿色法则”

“目前正在抓紧进行之中。计划今年底之前要提请全国人大常委会审议。”
在生态环境部 7 月召开的例行新闻发布会上，法规与标准司司长别涛对《长江保护法》这样介绍道。这部由全国人大环资委牵头起草顶层设计，也有望在历经30年后成为首部国家层面的流域立法。2018年，十三届全国人大常委会将《长江保护法》列入一类立法计划，并启动了立法工作。这标志着长江保护立法已驶入快车道。
目前，全国人大环资委正在牵头组织有关方面推动这项立法工作，已经开展多次调研、论证。按照全国人大常委会的部署和安排，在立法中要找准定位，突出6大方面的重点，如下图所示。法律草案正在逐步起草完善过程中。而在此之前，中国作为世界上大江大河数量最多的国家之一，仍未有一部流域法面世。
而在我国的七大流域中，长江是最需要制定法律的，这取决于长江在经济社会发展当中的地位和作用。养育着全国40%的人口、支撑着全国40%经济总量的长江，也是我国水环境问题最为突出的流域之一。长江生态环境近年来已经到了不容忽视的地步：水污染物排放量大，资源开发和保护的矛盾突出、资源环境严重透支……
“长江病了，而且病得还不轻。”据生态环境部多年监测数据显示，绵延6300余公里的长江面积虽只占全国的21%，但废水排放总量占全国的38.59%。其中沿线化工业产量约占全国46%，生产和运输的危化品种类超过250种。单位面积化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放强度是全国平均水平1.5至2.0倍。
为长江立法不易，立“良法”更重要。长江流域以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，构成了一个超长距离、超大范围的生态环境系统。尽管近年来长江经济带沿江11省(市)在流域管理、港口岸线、环境保护、水污染防治方面均有地方性法规出台，仅就水资源保护方面的立法，就有水法、水污染防治法、水土保持法和防洪法等4部专门法律。应该说支撑长江生态环境保护修复的制度正在不断完善。
即便如此，零散的政策相互掣肘难以形成合力，“分管管辖、各自为阵”的司法模式不利于长江流域整体保护，亦难以提供统一的司法保障。因而，“长江需要一部法律，一部充分反映长江生态环境现状及保护需求的法律，为长江经济带立下绿色发展规矩。”必须有平衡各种利益关系的规则，从流域层面就长江保护对区域协调发展及沿江产业布局提出具体要求，建立长江流域生态安全硬约束，提供法治保障。
在中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南看来，长江保护法还应明确法律管控的重点流域，明确在长江流域哪些不能做，哪些不鼓励做。根据长江流域特有的问题，要对流域的重点领域和重点区域建立控制性水库群统一调度、河湖空间用途管制等专门制度。需要破解的难题，是如何建立流域立法立体多维的空间化架构、如何设计合理的权力配置原则、如何形成多元共治体制机制等三个方面。
其保护对象确定应全面考虑水资源开发利用、水环境保护、水生态保护修复以及生态环境风险防控的需求。“特别是饮用水安全保障，生态环境部已提出相应的条款，向全国人大环资委反映，许多基本精神得到原则采纳。”别涛进一步指出。涉及水资源合理调配、水污染防治、水生态保护、水安全保障等，《长江保护法》或将首先解决的是破解制度壁垒，协调好中央和地方、地方与地方、上游中游下游的利益。