中国城市生活垃圾处理设施建设投融资状况分析及政策建议

城市生活垃圾处理问题一直是城市市政公用行业发展中的一个大问题，除了处理方式和处理效果等来自技术选择方面的困惑之外，投融资机制也是困扰各级政府的难题。本文论述分析了中国城市生活垃圾处理的投资历程，对现阶段正在进行的城市生活垃圾处理领域的引入市场机制的改革现状进行了调查与分析，并对下一阶段加速城市生活垃圾处理设施建设速度所应采取的投融资方面的措施提出了相应的建议。

1、从简易堆放到资源循环型社会的构建

改革开放以后，随着城市生活水平的提高，生活垃圾产生量不断增加，垃圾围城现象日益严重;同时，大量野外的随意堆放所带来的恶臭、滋生大量的蚊、蝇和病原微生物严重影响人体健康。随着国家对环境保护工作重视的加强，城市生活垃圾处理也被纳入了各级政府环境污染治理的工作之中。但是，由于从80年代到90年代中期为止的环境政策是以工业污染治理为主的投资，因此生活垃圾处理早期没有被真正重视，生活垃圾集中处理设施的建设需求没有真正体现出来。

我国城市生活垃圾处理领域作为环境保护的重要一环真正被提上了国家的议程是从第九个五年计划(1996年——2000年)开始。我国城市化率从20%增长到30%经历了从1980年到1996年的16年的时间，而从30%增长到40%却仅仅经历了1997年到2003年的短短7年的时间，同时也带来了城市生活垃圾产生量的飞速增长，使垃圾无害化处理率急需提高。据世界银行东亚基础设施部于2005年编制的关于《中国固体废弃物管理：问题和建议》的报告中指出，中国所面临的固体废弃物数量的增长如此之快是任何一个国家没有经历过的，中国城市在今后20年大约要建设1400座生活垃圾填埋场(1)。

在这一阶段，还碰到了在国外已经发生的新问题，如垃圾填埋场渗滤液污染、二恶英污染、PCB处理等，使本来就技术薄弱的生活垃圾处理行业面临着技术迅速提升的要求。在近几年，借助“后发优势”，受国际上垃圾处理领域的技术转型即向资源回收再利用循环型社会方向发展这一理念的影响与启发，垃圾的收集与处理方式需要在系统层面有更大的调整，即在采用最终无害化处理方法之前，应尽量促进废物减量化、重复和循环使用，符合循环经济理念的新的技术选择与投资将会立于不败之地。

我国的城市生活垃圾处理相关设施建设需要统筹、系统地考虑无害化和资源化的问题，最终目标是建设清洁、卫生、美好的环境友好和资源节约型社会。

2、城市垃圾处理投资体制从单一走向多元

90年代以前，由于城市生活垃圾处理设施建设需求还没有完全体现出来，我国的城市生活垃圾处理投资还是单一依靠政府预算内投资。从业人员都是国有事业单位编制，垃圾清扫、收运作业和处理全部由政府财政直接支付，投资、建设、运营、管理和监督都由当地政府负责。生活垃圾“处理”的形式基本上就是简易堆放，甚至有的沿海城市就是围海“填埋”。这一时期，尽管国内也有一些示范的堆肥项目，但都没有形成规模和成熟的技术和管理经验的积累。政府对于生活垃圾管理和处理的要求就是尽快清扫出街道，然后找个地方放就可以了。这一阶段的投资主要用于人员工资、清运设备和日常费用等，投资特征为政府单一财政支出，没有专业的规划指导，为粗放式的“应付”阶段。

随着城市化进程和垃圾问题越来越引起社会的关注，中国的生活垃圾处理在80年代也开始探索专业治理的道路，并有一些项目陆续在经济发达城市开始动工。建设部根据对666座城市调查统计(2)，垃圾清运量1979年达到2508万吨，1980年达到3132万吨，1985年为4477万吨，1990年为6766.8万吨，1995年10671万吨。从1980，1985，1990到1995年连续三个五年垃圾的清运量分别增长43%、51%、58%，垃圾产量的飞速发展使城市政府开始探索大规模、专业化处理的道路。在这期间，被专家认为是中国国产垃圾焚烧处理技术与设施发展萌芽的四川省乐山市凌云垃圾焚烧厂于1988年建成投产(3)。1985年杭州市天子岭废弃物处理总场开始选址、设计等前期阶段，1989年开始开工，总投资8500万元，这个处理场是我国第一座依照卫生填埋要求设计，并采用合理的填埋规划和工艺运行的处理场(2)。1988年11月正式投产的深圳市市政环卫综合处理厂成为当时我国第一座现代化的垃圾焚烧发电厂(2)。以上是几个有代表性的例子，这一阶段的投资重点转移到无害化处理环节，并且开始了专业化运作的阶段，但是投资渠道仍然单一，由政府全面运作和实施。

从80年代末到90年代初，日本、德国、加拿大等国的外国政府开始援助和世界银行等国际金融组织从环境保护的角度开始支援我国的城市生活垃圾处理设施的建设。如北京在1991年利用世界银行贷款建成的大屯转运站和阿苏卫填埋场投入使用，北京的生活垃圾处理进入无害化处理阶段。国家相关部门在这一阶段也相继出台了相关政策和文件以加大外资投资力度，资金渠道开始拓宽，国债和国外政府的贷款推动了生活垃圾处理设施的建设步伐。同时，政企分开的体制改革也催生了政府控制下的专业公司，全盘运作项目。比如，1993年3月24日经上海市政府批准，上海市环卫局组建上海市振环实业总公司，并成立公司董事会。该公司实行独立核算，自负盈亏，具有独立法人资格的全民所有制企业。

90年代末至今，城市生活垃圾处理设施建设作为第九个五年计划期间的重要投资领域得到了各级财政的重视。在这一阶段，垃圾处理领域又喜遇国内拉动内需的经济政策需求，在1998年向生活垃圾处理等城市基础设施建设发放国债，国债成了生活垃圾处理设施建设的重要资金来源之一，支持了一批生活垃圾处理设施的建设。

随着市政公用行业的改革开放和市场化经济的发展，作为最为传统的市政公用事业的垃圾处理领域也改变了政府单一的投融资渠道，而走向了投资主体多元化和融资渠道多样化的发展道路。从建设需求来看，城市垃圾处理领域也迎来了大规模投资建设的时代，是各投资主体参与的好时机。2002年以来，市政公用事业的开放政策、投资体制改革政策、特许经营政策的出台和实施使民营企业和外商等多种资本和力量也开始积极活跃在垃圾处理领域，主要是以项目融资的方式建设垃圾处理场。这股新生力量不仅能够解决部分资金问题，还可以带来新理念与新技术。以上海和北京为例，我国的城市垃圾处理领域投融资体制已经走上了投资主体多元化、融资渠道多样化的道路。2002年6月，上海振环实业总公司完全按照BOT模式投资1200万元建设的崇明生活垃圾中转站投入运行，该公司取得了中转站18年的运营权。这个项目打破了上海市环卫基础设施建设几乎都由政府“统包”的局面，成为上海环卫基础设施建设投融资改革迈出的重要一步。“十一五”期间，北京将基本完成环卫管理机制由行政管理向法制化管理的转换，垃圾处理企业将建立现代企业管理模式，政府将实行环卫作业和设施运行特许经营制度，开放垃圾清运、道路清扫等环卫作业市场。

3、城市垃圾处理设施建设与运营需要构建公共部门和私人部门伙伴关系

上世纪90年代以后，一部分发达国家尝试建立公共部门与私人部门伙伴关系(PPP)代替固有的政府部门建设运营的传统体制以提高政府部门效率、改善公共服务的质量。2002年12月27日，建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中指出，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。城市垃圾处理领域作为市政公用行业之一也成为了改革的对象。

垃圾处理与污水处理虽然同属于城市环境基础设施领域，但两者相比还是有着诸多不同之处，公共物品属性更强，收费难度大，技术选择与垃圾成分、城市土地资源情况、财政实力等诸多因素有关，垃圾处理费尚未与垃圾产生量挂钩，收费标准很低，减量化和资源化等环境政策的需求迫切等。为此，从全球来看，城市垃圾处理领域一直是由当地地方政府负责投资、建设、运营和管理，需要对垃圾处理市政公用设施的基本属性和特殊性有充分的认识。从我国的情况来看，垃圾处理与污水处理基本上是政出一门，也同样适用市场开放、投融资、企业改制、产权转让与资产管理、收费、特许经营、监管等政策。但是，实际上，由于垃圾处理领域的特殊性以及政府责任与企业责任的界定边界不清、垃圾成分随着经济的发展呈不断变化趋势、垃圾处理费收缴困难等都给企业带来了一定的投资风险，市场化项目的推进有一定的困难。

除了引进资金的动机以外，提高服务水平和效率是垃圾处理领域引进私人部门参与的主要出发点，即政府把这项公共事业委托给私营企业时的总体支出必须小于政府直接提供服务的支出。

目前，政府所支付的生活垃圾处理服务费从45元/吨到240元/吨不等，主要是由于服务边界条件设定不一致以及现有政策的不明确性，造成项目相互之间依据和参考指标存在较大差异，同时也给政府和企业带来了困惑。政府部门需要自己有本翔实的经济账，全面了解行业的成本现状。政府部门要围绕如何实现最终目标获得经济、环境和社会效益最大化来通盘考虑城市生活垃圾的处理流程，并选择最优的生活垃圾处理技术路线，这些作用是企业难以胜任的。私人部门的作用不是制定政策，而是按照政府的规划与计划负责具体实施。而目前，很多地方政府还没有形成明确的生活垃圾处理思路，这是影响市场化改革有效推进的主要原因。生活垃圾处理领域最易市场化的是垃圾的收集与运输委托运营和垃圾处理场的BOT项目。企业将在相关政策的支持和引导下，以特许经营的形式参与具体的实施。

4、垃圾处理设施建设需要加大国债支持力度并注重提高投资效率

垃圾处理领域作为城市环境基础设施的重要组成部分是国债支持的主要领域之一。2004年7月30日，中华人民共和国审计署公布了“部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果”。审计结果表明，在各级政府的重视下，城市基础设施国债项目建设取得了较好成效。截至2002年底，审计的526个项目中，已建成320个，新增日污水处理总量1300万吨，日垃圾处理总量2.2万吨，日供水626万吨，日供气684万立方米。这些项目的建成，缓解了许多城市基础设施薄弱的状况，对保护和改善城市居民的生活环境，促进经济社会的可持续发展发挥了积极的作用，产生了良好的社会效益和环境效益。另外，基于建设部国债项目数据库的数据统计分析得出，从1998到2005年期间，中央政府为改善城市垃圾处理基础设施建设落后的状况，累计批准总投资408.84亿元，其中国债资金58.4亿元，地方配套124.77亿元。国债在垃圾处理设施建设领域总体呈逐年上升趋势，项目个数亦基本呈上升态势，显示国家在垃圾处理设施建设领域的支持力度逐年逐渐加大。通过国债资金的支持，部分城市生活垃圾处理设施建设问题得到极大地缓解。

国债在过去的8年中积极推动了城市环境基础设施的建设，但也出现了国债资金投资与使用效率低的问题。据国家审计署2004年发布的审计报告，在抽查的中国城市垃圾处理83个项目中发现：(1)垃圾处理领域83个项目中有18个项目逾期未建，占22%;(2)在已建项目中，垃圾处理项目平均实际生产能力分别只占当年设计能力的56%，设备闲置问题较为突出;(3)部分垃圾项目没有防渗措施和垃圾渗滤液处理指标不达标;(4)部分项目损失浪费严重。前期勘察设计失误、盲目建设、建设管理不善、设备采购过程把关不严等造成损失、停产。分析其原因主要有：(1)国债审批草率;(2)缺乏科学论证造成工艺和设备设计不合理;(3)决策机制不健全、盲目投资;(4)擅自减少建设内容、降低建设标准，使项目功能和质量受到较大影响;(5)管理不善，设备质量存在严重问题;(6)监管不到位;(7)运营经费不足。

垃圾的无害化处理是政府的责任，中央政府给地方政府提出了较高的建设目标与要求。而在建设高峰期，地方政府又没有有效的融资渠道的情况下，国债应该继续加强对垃圾无害化处理设施的建设投资，同时要尽快从机制上提高国债投资和使用效率，可以从政府投资项目决策机制、运营管理机制和项目管理机制这三个层面解决上述问题。具体需要建立和完善政策性资金政府投资项目审批机制、项目咨询制度、公示制度、投资效益评审制度以及建设责任追究办法、项目跟踪评估。对于资金和项目的管理要与市场化项目一视同仁。

5、城市生活垃圾处理企业投资风险与商机并存

私人资本从90年代末期开始介入城市生活垃圾处理领域，近年来有了很快的发展。目前中国的垃圾处理投资环境下，商机和风险并存，商机大，风险也大。风险控制无疑成为保证这一行业健康发展的重中之重。

对于投资者来说，面临的风险主要有政府违约风险，法规、政策和标准变化风险，商业风险等。政府违约风险的原因有很多，如强势政府急功近利的要政绩思想使政府对协议内容无力执行、政府缺乏相关知识与经验造成谈判失误而不能执行、超越国家法律造成的违约等。城市垃圾处理很多的政策都不是很健全，相关的公用事业改革的法律政策也在不断地完善，这些变化都有可能给投资人带来不确定的风险。商业风险主要是宏观经济运行和项目信息波动或变化带来的风险。在实际项目操作中，投资人关注的是处理量及处理量变化、价格及价格调整、违约及违约赔偿、终止及终止补偿。

在市场体制的制度设计中，核心的风险分担原则是让每一种风险都能够由最有能力承担风险的合作方来承担，这样项目的整体风险才能达到最低。一般来讲，在垃圾处理中，企业方应该承担设计风险、建设风险(包括成本、工期、质量等)、运营风险、投资风险、融资风险、市场风险等;政府应该承担政府部门的规划、计划风险，法律变更的风险，配套工程风险，相关物价变动风险等。

风险控制主要措施有以下几个方面：(1)目前，城市垃圾处理行业参与特许经营协议的竞争主体有设备供应商、专业工程公司、国内外的财务投资人等呈现出多元化的态势。政府在选择投资人时需要关注其资金实力、企业业绩、企业信誉、企业人力资源、技术方案和处理费以规避风险;(2)通过规范的特许经营协议从商务、法律和技术角度保证双方的权益;(3)政府需要在决策、设计、招标和施工阶段通过准确估算、限额设计、采购等措施控制投资成本;(4)通过积极推进商业银行的金融改革改善项目融资环境。

尽管面临着各种各样的风险，但是中国的垃圾处理仍然吸引着全球垃圾处理的私人资本，这些资本近年非常活跃。以上海为例，到2005年为止，代表着不同投资方的世界先进处理技术或世界知名的垃圾处理企业都在上海垃圾产业中“攫金”。这些活跃的资本包括：2005年6月，上海环境投资有限公司和美国金州控股集团有限公司投资6亿元签约成立上海环境再生能源有限公司，从事固体废物再生能源项目;由上海市城市建设投资发总公司和上海振环实业总公司组成的投资方以总投资7.5亿元建设的上海江桥生活垃圾焚烧厂;美商国际集团以总投资2.3亿元建设的千吨级垃圾综合处理厂;注册资本8亿元的上海环境(集团)有限公司重组，已经以委托运营、BOT、BOO和TOT方式在上海、成都、杭州和常州投资建设、运营了11个城市垃圾处理项目;威立雅环境服务、中信泰富、上海环境集团的联合体负责设计、施工和运营的上海老港填埋场四期工程;2005年上海浦发集团与意大利英布基诺公司签订股权转让协议，以较高溢价协议转让浦发集团持有的上海御桥生活垃圾发电厂50%股权。这些活跃的资本背后显示的是中国垃圾处理市场存在的巨大商机和中国垃圾处理市场良好的前景，也显示了支撑垃圾处理行业的商业金融市场的逐步成熟。

6、继续拓宽融资渠道以保证城市垃圾处理设施的大规模建设

我国2005年城市生活垃圾无害化处理率为51.7%，尚有大批城市需要建设垃圾处理设施。据悉，“十一五”期间，我国城市垃圾处理无害化率要达到60%，总投资在740亿元人民币。

需要中央政府继续加强来自国债、国家开发银行和国际金融组织或外国政府贷款等政策性资金对于城市生活垃圾处理设施建设的资金支持，特别是对于中西部，如山西、新疆、甘肃和陕西等省城市生活垃圾无害化处理率尚低的地区应该加大资金支持的倾斜力度。

以城市的城投或城建集团发起的以市政公共基础设施收费收益权进行资产证券化这一融资工具在水业领域已经开始应用，首个资产证券化计划——“南京城建污水处理收费资产支持收益专项资产管理计划”获得中国证监会批准，开始正式面向合格机构投资者发售，这预示着城市政府在尝试解决由于禁止地方政府发行市政债券而造成的融资渠道单一问题，在国家允许可行的前提下，拓宽市政公用事业的融资渠道。

以国家开发银行对于城市环境基础设施项目融资的先导支持带动商业金融系统尽快熟悉此领域项目融资的特点与相关业务，进一步改善业内企业的商业融资环境，加大金融系统的支持力度以推进市场化项目的进程。2005年10月29日，国家开发银行同国家环保总局在优势互补、相互支持、诚实守信、共同发展的基础上签署协议，在之后5年内，国家开发银行将为国家环境保护“十一五”规划项目提供500亿元人民币政策性贷款，支持中国环保事业发展，其中包含危险废物处理、城市生活垃圾处理等。

7、开拓垃圾资源化产业需要政策引导，开辟赢利新空间

垃圾无害化处理是市政公用事业，需要政府承担服务责任，但是资源利用可以在无害化的基础上获得商业利益，属于竞争性产业。资源化即使可以赢利，也需要政府的引导扶持与监管。因为垃圾资源化具有以下属性：(1)垃圾资源化的提出是政府为了实现区域的废物“零排放”实现循环经济理念的一个重要手段，属于中央政府的政策方向;(2)技术含量低、不规范的垃圾资源的分散处理会给社会带来更大的危害，危机人体健康。所以垃圾资源化的专业技术含量较高，需要有稳定的原材料集中供应并进行集中处理。

为此，中央政府在推进垃圾资源处理领域向产业化发展的过程中需要开展以下工作：(1)构建良好的废弃资源的物流系统，应该在废旧资源的回收系统、集中处理处置系统进行统一的规划与安排;(2)落实专业规划，引导各级地方政府科学布局并投资建设再生资源生产基地，为这一领域走上规模化生产的产业发展道路奠定各种基础设施的基础;(3)通过制定实施有效的激励和优惠政策引导有资质、有能力的企业作为实施主体参与到这一事业中去。驱使这个市场朝向专业化的运营公司发展，依靠专业化的技术和管理支撑、技术创新来保证赢利并提供更丰富的服务产品;(4)通过推进政府绿色采购、环境友好型企业的集团化采购和对消费者的宣传教育等方式为其最终产品的销售创造顺通的流通渠道，保证企业赢利。

日本的经验值得借鉴，在经济产业省和环境省的大力推动下，以通过环保产业振兴区域经济和通过各地区独特的废物排放控制和回收再利用构建资源循环经济社会为目的，从1997年到目前为止共批准了26个地区建设Eco-Town(生态园区)的计划。国家会在硬软两个方面支持地方政府的Eco-Town规划的实施，硬件方面主要是对建设先进的资源回收再利用设施和研究开发基地的地方政府提供财政补贴，软件方面主要是在计划实施过程中加强对市民的普及教育并提供信息等。中央财政补贴也分为硬软两个部分，软补贴主要是针对规划制定时的可行性分析和调查，商务洽谈会的举办，地区内与企业、市民的信息交流，运营研修提供所需的费用。硬补贴主要是资源回收再利用设施、厂房的建设。各地区的资源回收再利用设施所经营的业务领域有所不同，以家电产品、办公电子设备、废弃机动车、纸制容器包装、塑料瓶、玻璃瓶、废轮胎、废塑料、泡沫塑料、荧光灯灯管的回收再利用为主。研究主要有大学主导的针对垃圾填埋场渗滤液模拟、可降解餐盒等的实验基地的建立。财政补贴可以直接给开展建设的地方政府，也可以给为下级地方政府或民间团体开展Eco-Town建设提供财政补贴的地方政府。

8、城市政府的垃圾处理系统规划决定投资规模与方案

城市政府的垃圾处理设施建设投资额度受以下几个主要直接因素影响：(1)决定处理设施规模的有关垃圾产生量和垃圾成分变化趋势预测;(2)影响投资和运营成本的关于垃圾收集路线、中转设施的优化选择与配置;(3)影响投资和运营成本的关于最终处理技术路线的选择;(4)影响建设成本和融资成本的投融资体制改革方案的确定。

同时要充分考虑几个间接影响因素：(1)市民对于垃圾处理公共服务的期望、支付意愿和支付能力，这将影响到当地政府对于市场化改革方向的决定;(2)垃圾资源化系统的设计方案，将影响到垃圾处理技术路线的选择、投融资主体责任与收益的分配。

做好城市垃圾处理投资规划的前提是有一个科学完整的垃圾处理系统战略与规划。在考虑改革方案时要对自身的财政状况、融资能力与融资环境、可行性有清楚的了解和认识。垃圾处理领域绝对不仅仅是一个硬件基础设施的建设的问题，而系统的设计更为重要。