反思生活垃圾焚烧发电 算算社会成本这笔账

《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》(以下简称“报告”)3月22日在中国人民大学发布。该报告由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、环境学院宋国君教授领衔的研究组完成，对北京市目前运营的三座焚烧厂和规划中的八座焚烧厂的生活垃圾垃圾焚烧社会成本进行评估。

该报告指出生活垃圾的焚烧处理名义成本虽然不高但是实际的社会成本要高出不少。所谓生活垃圾焚烧的社会成本是指社会因生活垃圾焚烧处置而承担的以市场价为准的全部成本，包括兴建焚烧厂的土地划拨、直接资本金划拨、财政补贴、税收减免、焚烧处理费以及公众的健康损失。报告认为焚烧处置的各类补贴隐蔽了焚烧的真正成本，误导了公众，并会阻碍垃圾分类制度的落实。

十一座垃圾焚烧厂之“重”

截至2016年4月，北京共有三座正在运营的焚烧厂，分别是顺义区综合处理厂(一期)、高安屯垃圾焚烧厂(一期)和鲁家山垃圾焚烧厂(一期)。以这三个厂为例，根据报告中的统计，其焚烧社会成本为20.39亿元/年，其中健康损失成本为14.3亿元/年、补贴项目为6.08亿元/年。结合其年焚烧量可算得，三座焚烧厂的综合焚烧社会成本为1088.49元/吨，其中健康损失成本740元，各项补贴合计324.5元。相较之下，一般的直接焚烧处理费即名义成本，仅为150元/吨——173元/吨。

焚烧处理的名义成本和社会成本相差如此之大，其中的一个重要因素就是占到社会成本70%的健康损失成本。在报告中，健康损失指的是因焚烧产生二噁英的致癌风险，根据癌症治疗成本和造成的死亡，基于北京市的人均工资计算生命价值。据报告估算，到2018年另外八座焚烧厂都正常投产运行后，北京的十一座生活垃圾焚烧厂年焚烧量将达到597.2万吨，假设这些焚烧厂都能达到国家关于二噁英的排放标准，每年北京市由于焚烧垃圾致癌的人数约为3779人，社会健康损失将达到267.3亿元，即4476元/吨。

根据北京城市生活垃圾管理数据显示，北京市近十年来生活垃圾的清运量和焚烧率均不断上涨，2014年的焚烧率为21.4%。到2018年，拟建和待投产的八座焚烧厂加入进来之后，生活垃圾焚烧处理能力将达到16362吨/日，为现处理量的3.36倍，焚烧率将接近60%。与此同时，如果把生活垃圾的“收集、转运、焚烧、填埋、健康损失”全过程考虑在内，2018年的生活垃圾焚烧处理社会成本将达到6250元/吨，总计373.2亿元，预测相当于2018年GDP的1.33%。

垃圾分类是解局之道

这一数字应该引起重视。正如报告中分析，垃圾焚烧厂之所以受到青睐，在近年间一个接一个项目上马。一方面是因为其为生活垃圾处理方式在填埋之外找到了新路子，并能够发电产生经济效益;另一方面，也是因为地方政府乐于见到垃圾处理费中标价持续走低，逐渐形成了对低价焚烧的过度依赖。政府付给垃圾焚烧厂的包括垃圾处理费、电价补贴和底灰补贴等在内的各项补贴费用，使得焚烧厂有追逐发电利润的趋向。焚烧电价补贴变向鼓励了垃圾不分类和多发电，造成的污染等负的外部性问题，导致了生活垃圾处理社会成本居高不下。

解决问题的方法在于实行垃圾分类制度。报告估算，在实行源头分类之后，入厂垃圾的处理费用，如每吨垃圾的渗沥液处理成本和辅助燃料成本将会有明显降低，二噁英排放所带来的健康损失成本将会降低187元/吨，整体社会成本降低21%。并且，在源头分类之后，现有的三座垃圾焚烧厂的年服务人口将从540.89万人提高到1788.53万人，即使北京人口到2020年达到2300万，也只需建设一个焚烧能力1500吨/日焚烧厂即可，而不需要十一座之多。此外，垃圾分类还能增加资源回收的收入，提高资源利用率。

事实上，在2016年12月中央财经领导小组第十四次会议上，习近平总书记就强调要普遍推行垃圾分类制度，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统;2017年3月，政府工作报告中也提到加强城乡环境综合整治，普遍推行垃圾分类制度。这表明垃圾分类制度已经成为国家层面着力推动的工作，但垃圾分类是一个系统性工程，其实现还需一段时间的包括政府、居民、工商业以及垃圾处理部门在内的多方博弈。

针对当前的垃圾焚烧的高社会成本问题，报告建议立即停止焚烧电价补贴政策，并将其他补贴显性化;控制北京市垃圾焚烧厂的数量，遏制“一区(县)一焚烧厂”格局的出现;建设北京市城市生活垃圾管理系统，制定源头分类计划，完善法律法规体系等。

这一报告对当前的生活垃圾污染治理工作有许多借鉴意义。中国人民大学副校长洪大用对课题研究给予肯定。他为报告撰写的前言中说，期望在全社会的共识下，“十三五”时期我国城市生活垃圾分类和资源回收工作能取得明显进展，也希望研究组继续努力，通过更为精细的研究和制度设计工作，推动我国城市生活垃圾管理能力和水平的持续改进。