观点丨近零碳排放示范区发展概述及政策建议

近零碳排放区示范工程是探索近零碳排放发展模式的重要抓手，也是我国实现“双碳”目标的关键落脚点。相关数据显示，2015 年工业园区占全国二氧化碳排放的31%，且呈现持续增长态势，工业园区减排势在必行。本文旨在梳理我国近零碳排放区的发展情况，并结合项目建设情况，为近零碳排放区的建设提供建议。
　　一、近零碳排放区的定义
　　“近零碳排放区示范工程”概念提出时间较早，但至今仍无“近零碳排放区”统一规范的定义。2015年10月，国家在《第十三个五年规划纲要》首次提出“近零碳排放区示范工程”的概念，指出实施近零碳排放区示范工程将成为进一步深化各类低碳试点控制温室气体排放的重要抓手。2016年10月，国务院发布《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，明确指出要选择条件成熟的限制开发区域和禁止开发区域、生态功能区、工矿区、城镇等开展近零碳排放区示范工程，到2020年建设50个示范项目。但国家层面未对近零碳排放园区进行定义，从国家明确建设近零碳排放区示范工程后各省市发布相关的政策文件和实践，以及在“2030碳达峰，2060碳中和”新形势下中央及地方政府发布的近零碳排放区试点建设实施方案看，近零碳排放区强调在低碳园区的基础上进一步提升、努力向零碳园区迈进的这一趋势，基本形成“以产业低碳化、低碳产业化为方向，以能源低碳转型为核心，以科技创新应用为支撑”的发展模式。
　　广东作为近零碳排放区示范工程政策出台和建设时间较早、经验较为成熟的省份，本文选取其在新形势下对近零碳排放区的定义作为本文的定义，即近零碳排放区试点项目是指基于现有低碳工作基础，在一定区域范围内，通过集成应用能源、产业、建筑、交通、废弃物处理、碳汇等多领域低碳技术成果，开展管理机制的创新实践，实现该区域内碳排放总量持续降低并逐步趋近于零的综合性试点项目。
　　二、近零碳排放园区地方实践
　　(一)“十三五”时期“摸着石头过河”
　　自2015年国家提出实施近零碳排放区示范工程后，陕西、广东、浙江、海南、北京、江苏、云南、上海、江西、安徽、贵州、福建等省市积极响应，陕西和广东专门制定了近零碳排放区示范工程相关政策。
　　陕西省率先发布试点政策。2016年12月，陕西发改委发布《关于组织开展近零碳排放区示范工程试点的通知》，针对工矿区、农业园区和民用建筑三个领域，围绕“减源、替代、增汇”实施路径开展近零碳排放区示范工程试点。“减源”方面，大幅度减少化石能源消费，实施余热余气余压能源梯级循环利用，加快节能低碳技术改造；“替代”方面，利用水电、风能和太阳能、生物质能及地热能等可再生能源替代化石能源；“增汇”方面，保护和增加区域内树林、草地和农田，增加生态系统碳汇。“十三五”期间有序推进陕西彬长矿区大佛寺井田瓦斯抽采利用等3个近零碳排放区示范工程。
　　广东省紧随其后。2015年《广东省十三五规划纲要》指出要在珠三角地区实施近零碳排放区示范工程，深化低碳发展试点示范，并纳为2016年年度省政府工作报告重点工作之一。
　　在此背景下，2017年1月，广东省发改委《广东省近零碳排放区示范工程实施方案》，在总体规划上，选取基础条件优越、碳排放统计与数据基础较好、减碳潜力较大且相对容易实现近零碳排放目标的园区作为试点，对试点碳排放情况和存在问题进行梳理或预估，设定近零碳排放目标和技术路线，因地制宜制定建设方案、效果评估预测模型和动态跟踪评价机制。在实施方案上，加强园区规划、建筑、交通、科技、能源、管理与服务等低碳技术，通过覆盖能源结构、能源效率、能源需求侧管理助力近零碳的动态实现。在融资渠道上，引入节能收益质押贷款、绿色设备买方信贷、绿色融资租赁等绿色金融产品，拓宽节能减排融资渠道，加速绿色低碳改造进程。
　　随后，确定汕头南澳县、珠海万山镇、广东状元谷、中山小榄镇北区社区、佛山禅城岭南大道公交枢纽站作为首批试点项目，覆盖城镇、交通、社区和园区四个领域，共给予1575万元专项资金支持。到2020年底，5个试点均取得不同程度进展，如广东状元谷从低碳建筑、低碳能源、低碳交通、增加碳汇等技术路线入手，深化蒸发冷却降温设施、光伏发电系统、清洁能源电力叉车等措施应用，截至2021年5月项目验收时，园区可再生能源利用占比达到63.34%，每年节能收益约400万元，较2017年实现二氧化碳减排70.82%。
　　(二)“十四五”时期进入“快速发展通道”
　　2021年1月以来，生态环境部相继发布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》和《关于推进国家生态工业示范园区碳达峰碳中和相关工作的通知》，指出要支持有条件的地方和行业率先达到碳排放峰值，推动已经达峰的地方进一步降低碳排放，支持基础较好的地方探索开展近零碳排放与碳中和试点示范。政策发布以来，各省市加快建设近零碳工业园区试点的步伐，相关政策文件纷纷发布。以下选取较为代表性的省市，从建设路径、评价指标和融资支持等3个方面进行说明。
　　2020年9月，湖北省印发《湖北省近零碳排放区示范工程实施方案》，选取城镇、园区、社区、校园及商业场所等开展近零碳排放区示范工程试点，以削减碳排放总量、控制人均碳排放量、降低单位工业增加值碳排放作为主要目标，全面系统推进能源、产业、建筑、交通及公共基础设施等领域低碳发展和传统支柱产业绿色化转型、生态化升级，从源头上减少二氧化碳排放，通过购买减排量、林业碳汇等方式抵消二氧化碳排放，以及综合运用减碳增汇技术，逐步实现碳中和。在融资支持上，通过省级低碳试点发展专项资金、PPP模式、绿色信贷、绿色债券、绿色基金等各类绿色金融工具推动试点项目建设，同时鼓励金融机构创新开发碳信用卡等碳普惠金融产品支持试点项目。
　　2021年11月，深圳生态环境局发布《深圳市近零碳排放区试点建设实施方案》，选取减排潜力较大或低碳基础较好的区域、园区、社区、校园、建筑及企业建设近零碳排放区试点。在建设路径上，综合利用能源、农林业、废弃物处理等领域各种低碳技术、方法和手段，以及实施碳中和、增加碳汇等机制，最大限度地减少温室气体排放。在评价标准上，从碳排放、能源、产业、建筑、交通、绿色供应链、资源循环利用、废弃物处理、环境保护、碳汇、教育与科技、运营管理、治理模式创新等方面综合提出指标体系。在融资支持上，通过奖励、补贴、财政支持、绿色信贷、绿色债券、绿色基金等金融支持近零碳排放区试点建设。
　　2022年4月，四川省生态环境厅和经信厅发布《关于开展近零碳排放园区试点工作的通知》，按照减源、增汇和替代三条路径，开展近零碳排放区试点。在评价标准上，对接能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变等要求，从碳排放控制、能源结构、土地和能源产出效率、减污降碳、基础设施、运营管理六方面具体提出CO2排放总量、可再生能源使用比例、新建建筑中绿色建筑占比等16个指标。同时，设置额外加分项，包括园区内3户以上100%使用非化石能源的规上企业、1户以上碳中和规上企业和研发技术入选国家或四川省节能低碳相关技术目录；设置额外减分项，为园区纳入全国碳市场配额管理的企业存在碳排放数据严重质量问题，对建设期内发生重大环境污染和生态破坏事故的园区实施“一票否决”，以在近零碳路径探索、场景打造、投资融资、技术应用、数字赋能、统计核算、管理机制等方面形成一批可复制可推广的试点经验。

图1 各省市近零碳排放园区相关政策

　　三、政策建议
　　通过对比分析各省市的近零碳排放示范区建设情况，可以发现目前近零碳排放区试点建设还存在一些问题。为了更好地推动近零碳排放示范区的发展，本文提出以下政策建议：
　　(一)国家层面强化近零碳排放区顶层设计
　　目前，国家层面要求推动部分地区和行业开展近零碳排放区试点，但相关的政策和标准尚未完善。首先是近零碳排放区的概念，亟需在国家层面进行统一的界定。其次，标准体系是指导实践的前提。近零碳排放区涉及到能源、建筑、交通、工业、生态等众多领域，缺乏统一的标准不利于近零碳排放区的建设和管理，如目前各省市的近零碳排放区试点建设方案基本上通过参考学界定义及《省级温室气体清单编制指南》来制定碳排放核算体系，省际之间存在差异，如成都纳入工业废弃物处理造成的温室气体排放，深圳则以难以度量为由将之剔除；碳排放评价体系也存在差异，现行评价体系包括碳排放总量下降、碳强度下降、近零碳、零碳四种目标形式。因此，亟需从国家层面制定覆盖规划设计、碳排放管控、基础配套设施建设及准入制度等方面的制度和标准，推动近零碳排放区试点的规范化建设。
　　(二)加强对碳排放数据质量的管理
　　目前各省市对近零碳排放区的评价方面，涉及碳排放数据质量评价的很少，只有如四川省近零碳排放园区试点建设评价指标体系将“园区纳入全国碳市场配额管理的企业存在碳排放数据严重质量问题”作为园区评价的额外减分项等。准确可靠的碳排放数据质量是评价近零碳排放区建设成效的基础，且目前国家高度重视并切实加强企业碳排放数据质量监督管理，因此，建议各省市建设近零碳排放区时应将碳排放数据质量作为重要的评价指标，为近零碳排放区的可持续发展以及国家碳达峰碳中和目标的实现提前高标准、高要求地做好碳排放数据工作。
　　(三)发挥绿色金融的作用，拓宽融资渠道
　　部分省市表示将通过财政支持、补贴或奖励的形式推动近零碳排放区试点的建设，但更多的是支持试点项目利用绿色信贷、绿色债券等各类绿色金融工具进行融资。完全依靠有限的财政资金进行近零碳排放区的建设是不现实的，吸引更多的社会资本进行市场化运作，才是推动近零碳排放区建设的长久之计。在吸引社会资本上，一是通过有限的财政资金撬动更多的社会资本，如通过绿色低碳发展基金或PPP模式带动社会资本支持近零碳排放区的建设；二是加强与金融机构的合作，创新推出更多绿色金融工具满足近零碳排放区及园区内企业的融资需求，拓宽融资渠道，推动园区近零排放。
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