促进流域高质量发展 有力推动共抓大保护

【讯】编者按 一年前的今天，中国首部有关流域保护的法律——《长江保护法》正式施行。一年来，这部法律实施效果如何，实施过程中出现了哪些问题和不足，今后可以采取哪些有针对性的措施加以应对？对这些情况的分析和总结，不仅有利于《长江保护法》的深入落实，也可为正在制定的《黄河保护法》乃至中国特色的社会主义法律体系贡献智慧。

在《长江保护法》施行一周年之际，曾呼吁并深度参与了《长江保护法》立法的中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅撰文畅谈了她的思考，本版特予刊发，以飨读者。

《长江保护法》是习近平总书记亲自部署和推动的重大立法。作为首部以国家法律的形式为特定的河流流域立法，在我国立法体系中具有开创性。

《长江保护法》自2021年3月1日实施以来，在促进长江流域高质量发展，实现长江大保护方面取得了良好效果。但在实施过程中也出现了一些新问题，需要尽快采取针对性措施，促进《长江保护法》效能的进一步释放。

1 《长江保护法》实施效果良好

《长江保护法》颁布以来，国务院及其相关部门、长江沿线各地方政府坚决贯彻习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，认真推进制度落实，全力打好长江保护修复攻坚战，取得了显著成效。

生态优先，绿色发展的立法理念深入人心

国务院及其相关职能部门和长江流域各省、市、自治区高度重视《长江保护法》的贯彻实施。各级党委和政府成立了贯彻实施《长江保护法》工作领导小组，迅速行动，将《长江保护法》纳入各地各相关单位业务学习的重要内容，强调把学习好、宣传好、贯彻好《长江保护法》作为重要的工作任务。

如国家发改委连续举办四期《长江保护法》培训班，国务院有关部门人员在主会场，分会场一直设到长江流域各县，邀请参与《长江保护法》制定的专家学者授课，每场在线参训人数达两万多人。

通过高频度、高质量的宣讲和执法行为，《长江保护法》生态优先、绿色发展，保护母亲河的立法理念深入人心。各相关部门切实担负起行业监管指导职责，各地方切实担负起属地监管职责，共同形成推动《长江保护法》有效贯彻实施的工作合力，营造全民尊法、学法、守法、用法的浓厚氛围。

强化对接沟通，聚焦解决突出问题 各级地方政府按照《长江保护法》的要求，持续推动“打好碧水保卫战”行动，突出规划管控、重点产业升级改造、化工企业关改搬转、“三磷”综合整治、流域污染治理和生态修复等任务，加强沿江危化品运输监管、抓好散货船污染治理工作，强化沿江城市生活污水管网建设和雨污分流改造，建立任务清单、问题清单、责任清单、时限清单，强调重点问题及时整改，重点工作及时推进，加强统筹协调，对准目标系统推进。

如上海市根据《长江保护法》第20条规定，结合地区实际，制定《上海市关于〈长江经济带发展负面清单指南（试行）的实施细则〉》，规定长江沿线一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，配合国家制定产业准入负面清单，明确空间准入和环境准入的清单式管理要求；提出长江沿线限制开发和禁止开发的岸线、河段、区域、产业以及相关管理措施，并探索建立信息共享系统。

稳步推进流域协同立法，探索新型立法模式

长江流域各地方立法机构积极作为，主动探索，以《长江保护法》为指引，贯彻山水林田湖草系统治理的理念，强化长江流域综合治理、依法治理。打破行政区划界限、摒弃“头痛医头、脚痛医脚”窠臼，按照系统性思维、着眼流域治理，积极探索流域层面以地方立法方式促进协调配合、联防联控机制形成，推动形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力的法治格局。

如云、贵、川三省探索了赤水河流域保护“条例+共同决定”的联合立法模式，由省人大常委会分别审议并通过《关于加强赤水河流域共同保护的决定》，同时审议通过各自的《赤水河流域保护条例》。

这种合作立法突出流域系统治理理念，以促进上下游联动、共享共治为目标，结合区域特色进行针对性设计，重视点面结合，为赤水河流域保护提供法治保障。这种协同立法的经验和实践值得持续观察和追踪。

落实流域治理协调机制，联合执法成为常态

《长江保护法》明确规定建立长江流域协调机制。各相关部门切实担负起行业监管指导职责，各地方切实承担属地监管职责，推动形成流域治理协调机制，加强联合执法。

如江苏省在长三角一体化发展的国家战略基础上，贯彻落实《长江保护法》的要求，积极助推长三角流域治理协调机制的建立。《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》规定，探索推进长江流域禁捕跨省联动监督、协同立法、联合执法等行动。

湖北、安徽、江西、湖南、重庆五省（直辖市）共同签署了《长江流域重点水域“十年禁渔”联合执法合作协议》，明确了联席会商制度、执法联络员制度、联合巡查机制、协作共治机制、应急协同机制和信息共享机制等内容，为开展“十年禁渔”专项行动制订了切实可行的联合执法行动方案，推动跨部门、跨区域的联合执法和行动统筹成为长江流域保护工作的常态。

完善长江流域环境司法机制，助推绿色高质量发展

最高人民法院发布《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》及长江流域生态环境司法保护典型案例，明确要求长江流域环境资源审判树立正确审判理念，贯彻最严格制度最严密法治；准确适用民法典绿色原则和绿色条款；坚持保护优先、预防为主；坚持系统保护。

江西省高级人民法院在上饶市设立信江流域环境资源法庭和饶河流域环境资源法庭，分别集中管辖涉信江流域、饶河流域环境资源刑事、民事、行政一审案件。

最高人民检察院发布长江流域生物多样性保护公益诉讼等案例，创新流域生态环境保护公益诉讼检察工作。

重庆市五届人大常委会第十六次会议批准设立重庆市两江地区人民检察院，作为重庆市检察院的派出机构，主管长江干流和嘉陵江流域重庆境内的跨区域生态环境和资源保护行政公益诉讼案件。

通过不断完善流域司法机制，依法严惩非法捕捞行为，保护长江流域水生态环境和生物多样性；积极探索建立流域型公益诉讼机制，坚持恢复性司法理念，探索多元化生态修复方式，保障长江流域的可持续发展。

有序推进农业面源污染防治，改善农村人居环境

相关部门以实施《长江保护法》为契机，出台《农用薄膜管理办法》，推进建立和完善农业面源污染防治法律机制，改善农村人居环境。推动农村人居环境整治，开展农村生活垃圾收运处理；推进整村财政奖补政策，实施农村“厕所革命”，加快农村宜居环境建设。提高农药化肥的使用效率，通过在长江经济带推广测土配方技术，逐步减少化肥施用量，探索农药化肥的减量增效措施。重视农业面源污染综合治理试点建设，加大对农业面源污染的财政补贴和转移支付力度；建设了一批秸秆综合利用重点县，鼓励多方主体参与，开展多种形式的秸秆利用。

2 《长江保护法》实施尚存难点痛点

《长江保护法》实施过程中，也暴露出一些困难和问题。既有立法不足之处造成的实施困惑，也有相应配套立法滞后带来的实施困难，还有相关改革与支持不到位形成的实施困境。

立法不够明确等带来实施困难

《长江保护法》作为我国第一部流域性立法，制度建设尚处于探索过程中，一些立法不足之处在实践检验中开始暴露。

如由于《长江保护法》第95条第二款对“长江支流”界定不清晰，实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围争议巨大，导致第26条规定的“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”存在实施困境。

再如《长江保护法》第91条规定对违法采砂活动或者在禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动的，主管部门可以责令其停止违法行为，没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具，并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款等。

实际执行中，由于既没收违法所得以及相关船舶、设备、工具，又并处罚款，基层普遍反映法律责任过重，并处的罚款难以到位。

配套立法未及时跟进影响实施效能

《长江保护法》立足中国国情，为推进长江流域保护和高质量发展，进行了体制机制创新，但这些规定都还比较原则。由于相应的配套性立法未能及时跟进，导致新的体制机制难以稳定有效运行。

如《长江保护法》创造性地建立了国家长江流域协调机制、长江流域地方协作机制等多层次流域统筹协调机制，但由于缺乏配套立法，国家长江流域协调机制尚未落地实施、地方协作机制还处于各地单独行动状态，既没有充分发挥长江流域的国家协调功能，还可能因地方各行其是影响《长江保护法》的统一实施。

再如，《长江保护法》第80条规定了“依法开展联合执法”，目前虽然流域各地区各部门在加强跨区域、跨部门联合执法、打击违法采砂、长江禁捕等方面取得不错的执法效果，但由于联合执法涉及分属不同部门、不同执法职能的多支队伍，因缺乏相应的配套性规定，联合执法的管辖协调、职责协同、协作规模、协作方式等尚未形成体系，影响法律实施的稳定性。

支持与支撑不足掣肘制度落实

《长江保护法》的实施，需要有资金、技术等物化制度加以支持，目前，由于资金支持不足、相关技术标准支撑不够，一些制度有明显的空转趋势。

如中央生态环境保护资金支持的范围和额度不能完全满足市、县级生态环保工作需要，各地各级财政状况差异大、配套资金难以到位，一些农村污染治理工程面临推动难、落实难的境地。

3 进一步提升《长江保护法》实施效果

认真总结《长江保护法》实施的经验，梳理已经呈现的问题并在深入研究的基础上采取针对性措施加以改进，不仅对于《长江保护法》的有效实施意义重大，而且可以为正在制定的《黄河保护法》提供有益借鉴，还可以为完善生态环境立法乃至中国特色社会主义法律体系贡献智慧。为此，提出如下建议：

加快长江流域综合管理配套立法步伐

国家长江流域协调机制、长江流域地方协作机制是《长江保护法》在流域综合管理体制的重大创新。

根据《长江保护法》，大量流域综合管理事项由国家和地方长江流域协调机制组织实施，亟须通过配套立法，解决长江流域协调机制的组织形式、启动方式、协调方式、协调程序等问题，明确不服从协调、怠于协调或协调不当的法律后果。切实解决长江保护中的部门分割、地区分割等体制机制问题。确保按照系统观念，加强规划、政策和重大事项的统筹协调，增强长江保护的系统性、整体性、协同性，有效推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。

建立完善的长江流域综合执法体系

由于历史原因，长江流域存在多个流域性执法机构，除了《水法》规定的水利部长江水利委员会以外，还有6个担任流域性执法任务的机构。

《长江保护法》实施后，这些机构自发联合起来开展执法协作。但这种协作机制不是一种制度安排，权威性不足，无法形成稳定的长效机制，需要在对建立长江流域性综合执法体系的必要性与可行性进行充分论证的基础上，出台专门规定，为进一步提升《长江保护法》的实施效能提供良好的执法体系支撑。

探索资金多元化投入和统筹利用途径

《长江保护法》实施所需要的资金投入巨大，不可能完全由国家财政承担，必须一方面探索多元化投入机制，鼓励社会资本、公益基金进入。另一方面，应统筹利用好各级、各类财政资金。需要研究出台相关政策，积极探索在中央和地方层面建立长江生态保护和绿色发展投融资渠道，吸纳公益基金等市场化、社会化资金投入机制，探索生态产品的价值转化与价值实现形式。

与此同时，认真梳理现有财政政策，切实解决公益诉讼赔偿金、生态环境损害赔偿资金的“闲置”问题，以及由于资金来源、使用范围和使用限制等导致的财政资金难以统筹使用的问题，为《长江保护法》的实施提供可持续的资金支持，依法推动长江流域走出一条生态优先、绿色发展之路。

研究制定相关的技术标准和立法解释

针对技术标准缺乏影响《长江保护法》精准实施的问题，加大环境技术规范和标准研究力度，尽快制定入河排污口整治技术标准、出台磷石膏库建设环境管理技术标准等系列技术标准，以加强对入河排污口整治、磷石膏库管理等关系《长江保护法》实施的重要工作的指导。

同时，尽快对《长江保护法》涉及的立法问题进行梳理，对类似“支流”的概念问题予以立法解释，进一步明确相关法律概念，明晰《长江保护法》实施依据。

适时启动具体制度评估并加以完善

《长江保护法》对法律责任幅度有较大的提升，基层实际执法中遇到了一些具体困难，需要在认真听取一线执法人员意见的基础上，针对采砂、禁捕等执法难点，适时启动相关制度的合理性评估并研究综合性解决方案。

一方面，完善生态补偿相关政策措施并督促生态补偿及时到位，切实解决禁渔后群众的生产生活与社会保障等问题，避免群众因生计替代困难而导致的违法捕捞屡禁不止。

另一方面，研究制定《长江保护法》行政处罚自由裁量权基准，结合违法行为发生地的区域、地域实际，细化行政处罚裁量权，统一执法标准和尺度。同时，适时公布《长江保护法》实施后的执法、司法指导性案例，为基层执法人员提供指导，也对群众进行知法守法教育。

《长江保护法》实施一年的显著成效，让我们有理由相信：在习近平生态文明思想指引下，经过对《长江保护法》执法、司法实践的不断总结与完善，“加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”的立法目标，一定能实现。