董战峰：政策创新推动碳达峰

导语：在全球新冠肺炎疫情尚未企稳的情况下，本届太和文明论坛将采用线上、线下相结合的形式于9月5日至11日举办，下设国际关系、经济科技、教育文化、青年对话四个分论坛，聚焦中美与中欧关系、碳达峰、碳中和、职业教育等主题，洞悉世界潮流、迸发前沿观点、激荡思想火花。

对中国来说，实现碳达峰和碳中和的目标是一个巨大的挑战。“十四五”期间需要通过政策创新为“双碳”目标实现提供动能，并综合运用各种手段做好政策创新工作的推进和实施。

生态环境部环境规划院政策所副所长董战峰先生对中国“双碳”目标进行深度解读。

演讲正文：

政策创新推动碳达峰

我是来自生态环境部环境规划院的董战峰，我今天给大家报告交流的题目是“政策创新推动碳达峰”。

众所周知，应对气候变化是全球所面临的最为迫切的挑战。习近平总书记在去年的联大会议上郑重向国际社会承诺：中国要在2030年前实现碳达峰，在2060年前努力实现碳中和。“双碳”目标是一个非常大的举措，这在国际上也引起了强烈反响。接下来，与大家交流以下几个方面：第一，相关政策含义；第二，“十四五”如何通过政策创新以推进中国碳达峰目标的实现；第三，中国如何加强实施此类推进。

对于中国来说，实现碳达峰、碳中和的目标是极大的挑战。从国际角度看，碳达峰是许多发达国家自然而然、水到渠成所达到的阶段，而中国面临着自身发展中的严峻挑战。中国有包括产业结构过重在内的结构性问题，中国的能源结构以煤炭为主，且无法立刻调整过来。在这样的客观前提下，要在2030年前实现碳达峰，中国需要加速推进。实际上，引起国际社会反响最大的是，中国在碳达峰之后，从碳达峰到碳中和所要付出的努力。国际上，从碳达峰到碳中和所用的时间一般为40年到70年，中国实际只为自己预留了30年左右的时间。所以，鉴于中国目前所处的发展阶段，这是非常大的挑战。

政策在实现碳达峰、碳中和的“双碳”目标中应发挥重要作用。政策也能为碳达峰、碳中和工作提供重要动能。政策创新够不够、合适不合适，会直接影响中国推进碳达峰和碳中和的力度。

在总体思路上，目前中国碳达峰工作的基本共识是：应对气候变化和保护生态环境应协同起来，即把降碳减污协同作为重要抓手，落实在行业、地区、相关各个实施主体上。

具体来说，从行业部门看，钢铁、化工、水泥、火电、建材、建筑、交通部门等中国主要行业部门占中国碳排放总量的90%左右。如果此类主要行业部门的碳达峰工作做好，中国就有把握在2030年前实现碳达峰。所以，中国应首先考虑重点行业部门的碳达峰。

中国应首先抓好“单位GDP碳排放量”这一强度指标，但由于碳达峰涉及总量的指标，因此要对其加以调整。所以，政策思路需要逐步调整。在此阶段，抓好试点示范工作十分重要。

从行业角度看，强化行业监管是十分重要的，而监管要从排污许可证等具体措施开始进行，因为排污许可证是点源监管载体。“双碳”属于新形势、新要求。要把相关碳要求进入许可证监管里，完善排污许可证。要从整个行业企业的生产过程考虑，对清洁生产做进一步调整。以前的清洁生产主要侧重于减污、资源节约、能源节约，没有把降碳作为主要因素。因此，未来在对清洁生产进行评价、审核时，要做进一步调整。市场调节的手段也会做重大创新突破。目前碳市场的交易已经从过去的试点向全面推开，已经在火电全行业推开。下一步，行业范围要进一步拓展，交易规则要进一步科学化、合理化，从而保证能发挥好碳市场提高降碳效率的作用。在碳达峰以及碳中和方面，投融资政策资源需要特别着重。其中，气候金融有很大创新，在信贷、债券、基金等不同政策手段有很大的创新空间。碳税等定价手段实际上是国际社会的常用手段，其提供了非常明确的市场信号，可发挥导向作用。这些需要再研究、再谋划。

行业政策需要进一步的创新和突破。行业支撑政策，如国家发改委、生态环境部、工信部的名录清单、供应链相关政策，均是十分重要的。发改委有低碳技术推广名录，生产环境部有环境保护综合名录，也给其他的相关政策提供了出口。因此，可以进一步加大这些政策的力度，在高碳、低碳方面有所区别，建立不同的差异性清单。

降碳责任要落实到地区。比如，要考虑重点区域，京津冀、汾渭平原都是中国大气污染治理的重点区域，也是降碳重点区域，因此可以统筹协同进行考虑。而像“美丽中国”先行示范区、国家生态文明实验区等，可以优先选择那些条件较好的、积极性较高的地区优先推进。重点工作还要落实到省级地区、重点城市等。这就需要我们把强度指标、总量指标等相应要求层层分解，在省市建立相应的碳达峰的政策目标，用政策体系去支持降碳目标。

从政策推进的思路上，可把不同情况的省市分为几个方阵。像北京等条件好的，或已达到降碳目标的地方，其政策推进难度相对小，可进行鼓励性政策，鼓励其更多开展碳减排工作。而有些省虽有条件进行碳达峰工作，但仍需付出努力，政策方面就要为其助力。面对一些执行难度较大的省份，需要更大力度的政策加以激励。总之，要设置一个方阵，设置差异性政策进行激励调节。需要考虑地方成本因素，不同的城市有不同的情况。城市也是碳排放的重点抓手，城市空间的碳排放占到了70%多。对于城市，可以进一步划分不同方阵，设置差异性的评价考核，进行差异性的政策设计，从而推进不同城市梯次性达标。

中国要做好整个政策创新工作的推进和实施，就要加强协调，建立有效的、高效的协调机制是十分重要的。碳达峰工作涉及很多部门，包括产业部门、经济部门、资源部门、环境监管部门等，它是系统性的、复杂的工程，需要多个部门协力推进。因此要建立相应的有效机制，明确碳达峰这项艰巨的任务，让大家在各自权责分工的基础上，保证大家按照既定路径进行稳步推进。

要夯实法律支撑和保障。立法是基础，而在碳达峰与碳中和方面，中国在立法上的支撑还是非常薄弱的。我们需要进一步探讨和研究，推进相关立法工作。比如，碳中和是否应尽早开展立法，也可以综合考虑碳达峰的相关诉求。说到底，碳达峰、碳中和是两个阶段，却是一个事情。碳达峰工作直接影响中国后续碳中和的目标实现。可以考虑类似《碳中和促进法》的立法以推进碳达峰、碳中和。中国暂行的碳市场交易管理办法可进一步完善。标准问题是中国能力建设上的薄弱方面，在涉及监测、核算、评价、管理的各项标准上存在一些不足、欠缺，甚至是空白。中国碳达峰标准体系的建设，需要落实立法等相关基础性工作。

中国要着重科技创新和应用。在降碳方面，中国在技术上还未达到很高的水平。在中国终端能源电气化的使用方面，如氢能、减污降碳的协同技术、碳捕集、碳封存、核聚变技术等，还需要中国进行大力研发、应用和推广。相较于碳达峰，中国的碳中和还需颠覆性的技术突破，才能有效支撑中国在2060年前实现碳中和的目标。因此，科技的创新应用是至关重要的。

中国还应加强信息共享，运用机制建设。降碳涉及到多个部门，中国要将信息在上下左右互通有无，提升碳达峰的治理能力，形成全社会气候治理的合力。

希望太和文明论坛能够圆满召开。

谢谢！