周宏春：明确方向、突出重点 促进循环经济健康持续发展

——《“十四五”循环经济发展规划》解读之五

近日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《关于“十四五”循环经济发展规划》（发改环资﹝2021﹞969号，以下简称《规划》），在分析“十三五”循环经济发展成效、“十四五”面临形势基础上，提出了循环经济发展的总体要求，规划部署了重点任务、重点工程和行动，政策措施和组织实施，是“十四五”我国发展循环经济、部署相关工作的重要依据。

一、发展循环经济是生态文明建设的内在要求

立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，是我国推动循环经济发展的大背景。发展循环经济，对于保障国家资源安全、实现碳达峰、碳中和，促进生态文明建设意义重大。

是资源节约和环境保护的重要方式。西方国家工业化经历了“先污染后治理”“末端治理”过程。实践证明，“末端治理”是费而不惠的措施，只有采取源头预防、过程控制、末端治理结合的措施，才能从根本上解决环境污染问题。循环经济一头连着资源，一头连着生态环境保护。发展循环经济不仅可以变废为宝、化害为利，提高资源利用效率，还能有效改善环境质量，发展形成资源节约型、环境质量型、气候友好型的生产生活方式，有一举多得之效。

是高质量发展的内在要求。建设生态文明、推动绿色低碳循环发展，不仅可以满足人民日益增长的优美生态环境需要，而且可以推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。《规划》指出，大力发展循环经济，要坚持重点突破、问题导向、市场主导、创新驱动原则，构建资源循环型产业体系和废旧物资利用体系。这是提升资源利用效率、保障国家资源安全的重要举措，是推动碳达峰、碳中和目标实现，加快生态文明建设、实现经济社会可持续发展的必然选择。

是建设现代化经济体系的重要保障。现代化经济体系是建设社会主义现代化强国的物质基础；把“饭碗端在自己的手上”，必须实现农业现代化，处理利用好秸秆等农林业废弃物，形成农业循环经济发展模式；以工业现代化为支撑，推动制造业迈上绿色低碳、创新引领、智能制造、智慧物流、专利和知识产权等价值链高端，培育新增长点、形成增长新动能；以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济为基础，以供给侧结构性改革为主线，不断优化经济结构、转换增长动力，构建起以绿色低碳循环发展的经济体系为内涵特征的现代经济体系。

是实现碳达峰、碳中和的重要路径。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布我国“30-60”目标，得到国际社会广泛赞扬和积极响应。大力发展循环经济可以减少开采原材料、原材料初加工、产品废弃环节和重新生产带来的能源消耗和温室气体排放，是实现碳达峰、碳中和的重要路径。2020年12月，欧盟发布新的循环经济行动计划，要求将循环经济理念贯穿到产品设计、生产和消费全过程，以提高资源效率。艾伦·麦克阿瑟基金会的研究还表明，循环经济可降低45%的二氧化碳排放。

二、突出重点，不断提高资源利用效率

《规划》部署了三大重点任务、十一项重点工程与行动，构成“十四五”期间推动循环经济发展的工作重点。

《规划》针对工业、社会生活、农业领域提出了三项重点任务，从产品绿色设计、重点行业清洁生产、园区循环化发展、资源综合利用、城市废弃物协同处置等方面进行部署，以形成资源高效利用的循环型产业发展格局；对完善废旧物资回收网络、提高再生资源加工利用水平、规范二手商品市场发展、促进再制造产业高质量发展等方面提出了要求，以构建废旧物资循环利用体系，建设资源循环型社会；通过推动农林废弃物资源化利用、废旧农用物资回收利用和循环型农业发展等，以促进农业循环经济发展，形成循环型农业生产方式。

《规划》还提出了重点工程和行动，包括选择60个城市开展废旧物资循环利用体系建设；对具备条件的省级以上园区2025年全部实施循环化改造；建设大宗固废综合利用基地、工业资源综合利用基地、建筑垃圾资源化利用示范城市各50个；突破一批绿色循环构建共性技术和重大装备；形成10个左右再制造产业集聚区；开展废弃电器电子产品回收利用提质、汽车使用全生命周期管理推进、塑料污染全链条治理专项、快递包装绿色转型推进和废旧动力电池循环利用等行动。

《规划》提出了主要目标，通过重点任务、重点工程与行动的实施，到2025年，主要资源产出率比2020年提高20%，单位GDP能源消耗、用水量比2020年分别降低13.5%、16%左右，农作物秸秆综合利用率保持在86%以上，大宗固废和建筑垃圾综合利用率达到60%，资源循环利用产业产值达到5万亿。

三、引导循环经济健康持续发展

我国推进循环经济的发展已历经三个“五年计划”，既取得了明显进展，也存在一些问题。《规划》突出问题导向，对于引导“十四五”循环经济的健康持续发展具有重要意义。

一是以市场为导向。为避免“循环不经济”问题，《规划》强调了以市场为导向的原则，强调发挥市场配置资源的决定性作用，充分激发市场主体参与循环经济的积极性，增强循环经济发展的内生动力。

二是坚持创新驱动。随着我国经济进入高质量发展阶段，再生资源产品要重视加大创新投入，提升产品的科技含量和附加值，使循环经济的金子“招牌”变的更亮。《规划》提出要大力推进创新发展，加强科技创新、机制创新和模式创新，强化创新对循环经济的引领作用。

三是加强政策保障。《规划》提出，“十四五”期间要健全循环经济法律法规，完善循环经济标准体系，完善循环经济统计评价体系，优化统计核算方法，鼓励开展第三方评价；用好现有资金渠道，加强对循环经济重大工程、重点项目和能力建设的支持，加大政府采购力度，采购资源再生产品，鼓励金融机构加大对循环经济领域重大工程的投融资力度；加强行业监管，使循环经济相关行业得到规范发展。

四是压实责任。《规划》提出，国家发展改革委将加强统筹协调，充分发挥循环经济工作部际联席会议机制作用，切实推进《规划》实施；各相关部门应统筹，加强集成，按照职能分工抓好重点任务落实，并与节能、节水、垃圾分类、“无废城市”建设等相关工作做好衔接，发挥协同效应。（作者：周宏春 国务院发展研究中心研究员）