如何理解和推动减污降碳协同增效？

2021年4月30日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调：“‘十四五’时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。”“要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构调整。”

这是继2020年12月中央经济工作会议提出“要继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应”、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“协同推进减污降碳”以及2021年3月15日中央财经委员会第九次会议强调“要实施重点行业领域减污降碳行动”后，对“减污降碳协同增效”的再次强调。可见，减污降碳协同增效在“十四五”乃至很长一段时间具有重要地位和作用。

如何理解减污降碳协同增效？

推动减污降碳协同增效是我国发展阶段使然。与发达国家先解决了国内污染问题再应对气候变化的发展过程不同，当前我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，保护与发展长期矛盾和短期问题交织，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解。与此同时，由于近年来地球环境面临气候变化威胁，任何国家都无法置身事外，作为负责任大国，中国于去年提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的承诺。而且，应对气候变化是我们自己要做，是可持续发展的内在要求。这就决定了在这个阶段，中国既要减污，实现环境质量根本改善，又要降碳，为实现2030年前碳达峰打好坚实基础，二者缺一不可。

同根同源同过程的性质使得实现减污降碳协同增效具有可行性。煤炭、石油等化石能源的燃烧和加工利用，不仅产生二氧化碳等温室气体，也产生颗粒物、VOCs、重金属、酚、氨氮等大气、水、土壤污染物。减少化石能源利用，在降低二氧化碳排放的同时，也可以减少常规污染物排放。近年来通过清洁取暖、压减过剩产能等手段，大力推进污染物减排，协同推动能耗强度和碳排放强度下降，积累了不少经验。有研究表明，“十一五”期间，通过节能和污染物结构减排等措施，累计实现约15亿吨二氧化碳、470万吨二氧化硫和430万吨氮氧化物的协同减排。

推动减污降碳协同增效已成为国家意志。党的十八大以来，包含减污在内的生态文明建设已是国家推进中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中不可或缺的组成部分，今年3月，中央又提出“将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局”。另外，《大气污染防治法》已明确要求“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”。国务院发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等文件也都提出了协同控制温室气体排放的目标。可以说，推动减污降碳协同增效既是国家意愿，也有国家行动，已通过法律政策、党的要求等予以明确体现。

实现减污降碳协同增效成为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手。如同把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，把建设中国特色社会主义法治体系作为全面依法治国的总抓手一样，实现减污降碳协同增效被提高到了促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手的高度。这就意味着，对于促进经济社会发展全面绿色转型而言，实现减污降碳协同增效处于总揽全局、牵引各方的地位，在美丽中国建设中发挥特别重要的作用。污染防治攻坚战、制定实施碳达峰行动方案等都要围绕这个总抓手推动。因此，实现减污降碳协同增效需要有一个健全的支撑体系，需要设立总目标、提出总要求、制定具体任务。

推动减污降碳协同增效面临什么形势与挑战？

当前来看，全社会已经对推进减污降碳协同增效有了初步认识，减污降碳协同增效也具备了良好的体制、法律政策等基础。2018年国务院机构改革后，应对气候变化职能从发改委转隶到生态环境部，31个省、自治区、直辖市应对气候变化职能也已全部转隶到生态环境部门。约一半省(自治区、直辖市)已将减污降碳要求纳入地方“十四五”规划中。除了《大气污染防治法》等法律政策的相关规定，2021年1月，生态环境部发布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，用于指导减污降碳协同工作。地方在推动减污降碳协同政策创新方面也有一定进展，重庆等地推动将碳排放影响评价纳入环评、碳排放纳入排污许可证等；浙江省将碳报告核查机构纳入企业环境信用评价体系中，对碳报告核查机构进行分级信用管理，并在企业环境信用评级中对外发布。

减污降碳协同增效在取得进展的同时，也存在一些问题。一是缺乏顶层设计和政策安排，减污降碳的决策仍是不同路径，有些地方政策仍存在不协调现象。例如，对于焦炭是否作为煤炭压减指标，相关部门的认定并不相同。二是很多地方温室气体排放家底不清，基础缺乏，导致无法考核。三是缺乏温室气体排放执法、处罚的法律和政策依据，难以执法。四是减污降碳协同人员数量和能力均严重不足，机构改革时大部分地方发改部门相关人员并未随职能转隶到生态环境部门。五是缺乏应对气候变化的专项资金支持。

造成以上问题既有客观原因，也有主观因素。客观原因包括地方机构改革完成时间不长，生态环境部门对应对气候变化工作的把握需要一个过程，人员能力提升、资金安排、部门融合等都需要时间周期；很多地方的空气污染排放仍未达拐点，40%的城市环境空气质量仍然超标，地方对温室气体排放控制的关注不够；温室气体排放总量未作为约束性指标纳入政府考核，基层排放清单等相关数据等基础性工作并未开展。从主观方面而言，这与对协同控制工作认识还不到位，没有将减污降碳协同增效放到作为推进经济社会发展全面绿色转型的总抓手的高度来思考等有关。

推动减污降碳协同增效的政策建议

“十四五”时期，我国生态环境保护将进入减污降碳协同治理的新阶段。未来，要充分认识减污降碳协同增效的重要地位和作用，将减污降碳协同增效作为推进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，把实现减污降碳协同增效作为深入打好污染防治攻坚战的目标要求，加强顶层设计，重点从政策创新、技术创新和能力建设提升等方面发力，切实推动环境质量改善、实现2030年前二氧化碳排放达峰和2060年前碳中和目标，推动经济高质量发展，为美丽中国建设做出新贡献。

一是加强政策创新。推动《应对气候变化法》尽快出台，将协同控制污染物和温室气体排放作为指导思想和重要原则。尽快修订《环境保护法》《环境影响评价法》等相关法律并将碳评纳入。加快发布碳排放影响评价纳入环评体系的工作技术导则、碳排放纳入排污许可制度的工作通知。完善应对气候变化执法规范和细则。进一步制定和完善气候投融资政策，充分发挥绿色金融手段在减污降碳协同增效中的作用。制定取消或降低对化石燃料能源以及非可持续活动和产品的补贴等经济政策。探索在自贸试验区中推动碳排放交易与排污权交易相融合。全面清理与减污降碳协同增效不相适应的政策内容。

二是加强技术创新。制定重点行业和技术减污降碳协同增效指南。重点开展推动减污降碳协同增效的绿色专利技术研发，建立减污降碳协同增效科研和工作专项经费。实施相关财政政策、税收政策等，推动企业开展减污降碳协同增效技术研发。例如，企业绿色低碳综合绩效评价等级不同，征收企业所得税的比例也就不同，若在减污降碳协同增效方面有技术创新，可参照高新技术企业的15%所得税税率征收。

三是加强能力建设提升。设立专门的减污降碳协同增效专家库和师资库。将减污降碳协同增效作为专门课程纳入党政领导干部培训中。开展减污降碳协同增效专业人员培训，加大培训频次，扩大培训范围，提升人员能力。培养懂专业、会外语的专业人才，增强对中国减污降碳协同增效政策措施和良好实践及成效在国际上宣传的能力，例如可联合欧盟、日本等，在“一带一路”沿线国家开展减污降碳协同增效相关培训，在应对气候变化南南合作中加入减污降碳协同增效相关内容。