IIGF观点 | 2020年我国水权交易市场进展情况和政策建议

水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的使用和收益的权利。水权交易是指“在合理界定和分配水资源使用权基础上，通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转的行为。”水权交易市场的建立，可以促进水资源的强化管理，有利于激励水资源有效利用和合理配置，可引导水资源流向最有效率的地区或部门，解决水资源开发利用时空分布不均的问题，有利于节省水资源和保护水环境。
　　水权交易市场在2020年取得较大进展，中央与多个省市均出台相应政策推动市场发展；同时，水权市场在产品和服务方面都出现一定创新。市场交易方面，2020年交易量有了大幅增长，但仍存在地区发展不平衡、不同交易类型之间价格不平衡、整体价格仍然较低等问题。本文将对水权市场2020年的进展及存在的问题进行阐述，并针对未来水权市场进一步发展提出相关建议。
　　一、水权交易市场政策进展
　　2020年，中央层面对水权交易市场进一步规范化，以及与其余环境权益交易市场协同发展提出了要求，同时特别在黄河流域治理方面强调了运用水权交易这一市场机制促进资源优化配置的重要性；地方层面，共9省出台了促进水权市场建设的政策。
　　（一）中央层面
　　2020年，中央层面针对促进建设水权交易市场的政策较少，主要对未来水权市场的进一步规范发展提出了一定要求。
　　2020年9月，中国水利学会发布水利部团体标准《水权交易可行性报告编制导则》(征求意见稿)，其定稿拟于2021年第一季度由中国水利学会正式发布。《导则》对水权交易可行性报告的编制提供了较为完善的参照框架，要求对水权交易的必要性、合理性与可行性及效益分析等方面情况基于生态、经济、社会等各方面价值进行全面且规范的评估，将有利于水权交易进一步规范化，提高对水权交易合理性评估的效率与可靠性，促进建设更高效的水权交易市场。
　　2020年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易；完善环境保护、节能减排约束性指标管理；完善中央生态环境保护督察制度；积极参与和引领应对气候变化等生态环保国际合作。由此对水权交易市场和其它环境权益市场的协同建设提出新的要求，将水权交易作为促进环境保护及应对气候变化的重要手段，为水权交易市场发展注入新的动力。
　　2020年11月，中国水权交易所对《中国水权交易所水权交易规则》、《中国水权交易所信息公告管理办法》及《中国水权交易所交易资金结算管理办法》部分条款进行修改，推出了三项交易规则及相关交易制度的2020年修订版，更契合当前水权交易市场需要。
　　2020年12月，水利部发布《水利部关于黄河流域水资源超载地区暂停新增取水许可的通知》指导黄河流域加快水权交易市场建设。《通知》多次表明对水权交易的肯定态度，例如将水权转让项目的用水需求与脱贫攻坚项目、合理新增生活用水并列，可以审批新增用水许可；同时提及水资源超载地区应积极推动水权转让，提高用水效率，盘活用水存量，更大程度发挥市场在水资源配置中的作用，支撑经济社会高质量发展新增用水需求。
　　（二）地方层面
　　2020年全国各地稳步推进水权交易市场建设进程，湖北、安徽、江苏、浙江、贵州、宁夏、甘肃、江西、山东等共9省在省级或市区级层面推动水权交易建设。2020年进展情况如下图所示：
图1 2020年地方层面水权市场政策进展情况
　　相比2019年，2020年全国地方级政策出台进度明显加快，水权制度设计进一步优化。不仅有多个省着手进行水权的确权登记工作，将区域水权、取水权和灌溉用水户水权交易纳入相关政策规定，也有部分省份进行制度创新，如江西省将区域水权有偿配置纳入水权交易范畴，对部分水权进行行政区域内的有偿分配，进一步提高水资源价值；浙江省进一步提出将探索水价综合改革、拓展节水融资模式，拓宽水权价值实现范畴；宿迁市出台水权改革方案，对地下水取水权交易的各项规定进行明确规定，对水权交易纳入新产品提供制度参考。
　　二、市场实践
　　2020年水权成交总量相比2019年大幅增长。其中“区域水权、取水权交易”共有6个省份参与，交易数量与成交水量均增长明显，且依然占总交易量的绝大多数；“灌溉用水户水权交易”共有4个省份参与，交易数量与2019年基本持平，但成交水量出现下滑。区域水权、取水权交易的价格远高于灌溉用水户水权交易价格。
　　2020年全国水权交易规模为3.62亿元，其中区域水权、取水权交易占99.89%，灌溉用水户交易规模仅38.41万元。全国总体交易情况如下图所示，区域水权、取水权交易数量达到51笔，相比2019年的12笔增长超过3倍，成交水量为29416万方，较2019年的10758万方成交水量大幅上涨约173.4%。灌溉用水户水权交易的成交笔数为222笔，与2019年的225笔几乎持平，远多于区域水权、取水权，但由于每笔交易数量较少，成交水量仅占成交总量的1.64%。
　　交易方式方面，协议交易仍占绝大多数。灌溉用水户交易中有约14%为公开交易，而区域水权、取水权交易仍为单一的协议转让。
　　在成交价格方面，2020年区域水权、取水权交易的平均成交价格为1.23元/方，最高价格为3.85元/方，远高于2019年0.6元/方的最高成交价；灌溉用水户交易的平均成交价格为0.08元/方，最高价格为2.25元/方，同样远高于2019年的0.66元/方。
　　在交易期限方面，“灌溉用水户”全部为1年期限；而“区域用水权/取水权”期限则有1年、3年、5年和20.54年不等，相较于2019年仅有5年与25年两种期限更加多样化。
　　从各省交易情况来看，2014年7月我国在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东等7个省(自治区)启动水权试点以来，各试点发展程度不同。2020年，各试点省份中，内蒙古、河南、甘肃三省仍在中国水权交易所进行交易，宁夏、江西、湖北、广东四省未发生交易。此外，湖南、河北、山西、贵州、安徽、江苏等试点外省份积极参与到水权交易的发展进程中。
　　三、服务创新
　　服务方面，2020年“基于云计算、移动互联技术的农业水权交易系统金融应用”成为入选人民银行等六部委金融科技应用试点的水利项目，通过金融科技赋能水权交易，建立了全新的农业节水激励机制，对农业水权交易系统全面优化开发，系统集成并在线实现了信息发布、成交匹配、在线支付、成交公示、交易鉴证等业务场景，建设了综合云计算、移动互联、在线结算等新一代科技的云端农业水权交易平台。项目充分发挥“金融科技试点”带动作用，在河北省元氏县、山西省清徐县、湖南省长沙县、甘肃省凉州区等8个地区进行了试点应用，有效激发了当地农户节水内生动力，农业用水户积极参与，提升了“三农”普惠金融可得性，实现了农业水资源资产增值，切实推动了金融与水利等民生服务系统互联互通，为推广农业水权交易，进一步放大金融科技试点影响力奠定了坚实基础，具有高度示范性和创新性。
　　四、问题与挑战
　　水权交易市场虽然在2020年取得多项进展，但仍然存在不少问题。
　　第一，交易价格过低。从2020年交易情况来看，当前水权交易普遍存在价格过低的问题。平均而言，区域水权、取水权成交价格仅1.23元/方，远低于各地居民用水与工业用水价格，虽然为用水地区及企业带来价格较低的水资源，但也不利于促进市场机制在有条件的地区进一步应用，不足以充分发挥价格杠杆的作用以推动相关单位以获得经济收益为目的而进行节水；灌溉用水户水权成交价格仅0.08元/方，对相关农户及农户组织来说，节水并出售用水指标的收益过低，不利于激发节水与交易热情。
　　第二，农业参与不足。2020年仅4省参与灌溉用户取水权交易，灌溉用水户交易仅占总水权成交额约0.11%，且其中仅一单交易为农业出售至工业，实现跨行业水权流动，总体而言农业参与积极性不足。根据《2019年中国水资源公报》，农业用水是用水最多的部门，占总用水量的61.2%，约为工业用水量的3倍(20.2%)，同时农业部门耗水率为64.8%，远超工业的23.4%和全国总体的53.2%，农业耗水量占耗水总量的74.6%，农田灌溉水有效利用系数0.559，仅达到世界平均水平。农业水权交易量与农业用水量、耗水量相比过小，目前仍无法真正起到广泛改善资源配置的作用。未来农业相对工业也具备更大节水潜力和水权交易空间。
　　第三，新型水源尚未得到有效开发利用。根据《2019年中国水资源公报》，全国供水总量的6021.2亿方中，82.8%为地表水源，15.5%为地下水源，分别接近5000亿方和1000亿方，作为“新型水源”的其他水源供水量为104.5亿立方米，仅占1.7%，其中9.2%来自集雨工程，即9.6亿方，仅占总供水量的0.16%，未来发展空间很大。湖南的雨水水权交易作为创新型交易品种可以为未来推动更多交易落实提供试点经验，但目前交易规模仅2万方，在集雨工程总供水量中几乎可以忽略不计，不足以有效盘活新型水资源。
　　五、建议与展望
　　针对目前水权交易市场存在的问题，本文提出以下改进建议：
　　第一，实施价格调控措施。建议出台相关政策以提高水权交易价格。一方面，可以从水资源的数量控制入手，通过限制取水权量、提高水资源的稀缺性而推动交易价格提高；另一方面，可以直接出台交易最低价格限制等政策直接调控价格，从而推动价格稳定在一定标准线之上，更好保障出售指标方获得合理的经济利益回报，调动地区、企业及农户的节水积极性，从而推动更多节水行动落地。
　　第二，拓宽水权交易视野。建议一方面在全国范围内推广灌溉用水户交易，激励更多农户建设节水项目并通过水权交易获益，从而更有效实现水资源的节约利用与合理分配；另一方面引入更多元化的交易类型与主体，探索节水指标不仅在灌溉农户之间交易，也实现更多跨行业交易，从而进一步扩大市场规模、增加市场活力，创造更多经济价值与生态价值。
　　第三，深化试点交易，探索更多交易品种。建议进一步深化雨水水权交易试点，探索通过市场机制提高对新型水资源的利用率。雨水水权交易可促进雨水资源实现资产化，小区等单位可通过收储并出售雨水资源产生经济收益，研发雨水处理技术的企业可以通过交易扩大处理规模、拓宽收益渠道，环卫部门等有需求的单位也能以更低的价格买到符合标准的水资源，以此减轻财政负担，从而实现多方位推进雨水收集利用系统建设，缓解自来水资源紧张，避免对饮用水级别的自来水的过度浪费。此外，也有更多类型的新型水资源有待开发，未来可探索通过水权交易这一市场化定价机制推动新兴科技的研发与商业化应用，例如更高效的储水与净水技术、更成熟且成本更低的再生水与海水淡化技术等，同时可以促进海绵城市等项目建设，在应对气候变化与环境污染治理等方面产生协同效应。
　　第四，促进水权交易市场建设与其它水利政策协同推进。各地水权交易价格普遍低于当地水价，部分地区针对水权交易价格的出台要求其低于当地水价一定比例的政策，因此要推动形成更合理的水价，促进水权交易市场进一步发展，还需考虑水价综合改革等各类水利政策的协同作用，也可探索将流域综合治理等项目建设成本与水权交易价格联动。通过多种手段的协同推进，推动市场化机制在优化水资源配置中发挥更关键的作用。
　　原标题：IIGF观点 | 2020年我国水权交易市场进展情况和政策建议