IIGF观点 | 宿迁市首单地下水取水权交易的分析和政策建议

过度开采地下水是一个全球性问题，我国长期以来同样面临保障水资源供应与实现地下水可持续管理难以协同的困境。宿迁地区有数千年酿酒史，于建国初期成立国营洋河酒厂并开发利用地下水用于白酒生产。此后宿迁市酿酒产业不断发展壮大，已成为宿迁市重点产业之一，并且宿迁市提出了建设“中国酒都”的目标与规划。上世纪九十年代后期以来经济不断发展，社会对洋河白酒需求量迅速增加，推动洋河酒厂不断扩大生产规模，也带动宿迁市小型酒厂兴起，当地地下水长期处于超采状态。随着各级水利主管部门对地下水开采的管控不断加强，众多酒企地下水取用受到更严格的限制，而地下水又直接关系当地经济发展，建设新的管理机制势在必行。
　　我国水权交易虽已开展多年，在推动水资源的强化管理、激励水资源有效利用和合理配置方面也已取得一定成效，但并未直接促进解决地下水总量控制与有效分配的问题。2019年4月，国家发改委与水利部印发《国家节水行动方案》，明确推进水权水市场改革与地下水超采区综合治理。2020年，在江苏省推动水权改革的背景下，宿迁市开始探索利用水权交易这一市场化机制促进解决地下水资源瓶颈问题，并成功实现全国首单地下水取水权交易。本文将对宿迁这一交易的情况进行分析，并提出发展地下水取水权交易的政策建议。
　　一、宿迁市首单地下水取水权交易情况介绍
　　（一）相关部门出台地下水取水权交易试点方案
　　为缓解众多白酒企业对于优质地下水的供需矛盾，推动白酒产业高质量发展，江苏省水利厅提出通过水权改革满足洋河酒企地下水取水需求，江苏省深改委将洋河新区地下水水权改革列入2020年度要点，宿迁成为全省首批水权改革试点。在江苏省水利厅指导下，宿迁市水利局与中国水权交易所共同起草编制《宿迁市关于加快地下水水权交易改革试点工作实施方案》(以下简称《实施方案》)。2020年12月1日，《实施方案》正式出台，包括指导思想、基本原则、主要目标、重点任务、实施阶段和保障措施六个方面，对地下水水权交易改革进行系统设计，明确了实现地下水水权交易须具备的交易模式、交易主体筛选、操作流程、交易水量与价格设置、试点总结评估等各项规定。
　　交易模式方面，《实施方案》规定将通过中国水权交易所开展两阶段的协议转让交易。第一阶段为收储阶段，由洋河新区国有水权公司负责购买酒企节约的地下水取水权指标并集中收储；第二阶段为转让阶段，由有地下水需求且通过审核的酒企从国有水权公司处购买相关指标。
　　交易主体筛选方面，《实施方案》对收储阶段的卖方与转让阶段的买方分别作了规定。首先筛选同时具有地下水取水权和出让条件的酒企，并确定了洋河股份是宿迁市洋河新区目前仅有的符合条件的企业，作为收储阶段唯一的出让方；其次对酒企取用水现状进行调研，筛选符合地下水许可条件的酒企作为受让方。
　　在操作流程方面，确定了改革启动阶段、方案审定阶段和交易实施阶段三个阶段，并制定相关实施方案与操作细则，对交易申请、审核、协议签订、鉴证以及信息公示等流程进行规范。
　　交易水量与价格设置方面，一方面对交易水量进行论证，由洋河股份论证节水量和可交易水量，由受让酒企论证取水量，并由市水利局负责相关复核工作；另一方面明确了交易价格的确定方式，在收储阶段由洋河股份根据节水成本提出初步交易价格，并通过洋河股份与国有水权公司协商确定最终价格，在转让阶段由国有水权公司直接定价，以不高于收储的价格与酒企交易。
　　试点总结评估方面主要包括交易所涉及的推进手段、运行机制、管理体制、配套政策、改革成效等方面，由市水利局负责验收改革工作，由市洋河新区负责组织经验总结。
　　（二）各参与方完成地下水取水权交易
　　2020年12月9日，洋河新区国有水权公司“宿迁德源水务有限公司”与洋河股份以2.66元/立方米的价格完成20万立方米的地下水水权交易，标志着《实施方案》中所规定的第一阶段收储交易完成。当日，江苏汉匠坊酿酒有限公司与江苏乾隆江南酒业股份有限公司分别通过中国水权交易所购买3万立方米、2万立方米的地下水取水权指标，标志着第二阶段转让交易正式开展。12月24日，共41家酒企从德源水务处购买总计7.76万立方米地下水指标，第二阶段累计43家酒企购买总计12.76万立方米指标。当前中国水权交易所已无相关挂牌信息，标志着第二阶段转让交易基本完成。
　　如下图所示，对转让阶段所有交易按规模进行分类整理后可以发现，转让阶段交易规模普遍较小，平均每单交易约0.30万立方米，除12月9日两家酒企购买超过1万立方米指标外，其余酒企平均每单仅购买约0.19万立方米。从成交规模占比来看，近20%的酒企选择购买500立方米以下的指标，近60%的酒企购买指标不足1000立方米，约三分之一的酒企购买指标数量在1000至5000立方米之间，仅约十分之一的企业购买了5000立方米以上的指标。从交易量来看，占共计43单交易数量超过90%的39单小型交易共交易6.06万立方米，占总交易量的47.5%，其余4单较大型交易的规模共计6.7万立方米，占52.5%，二者占比大致相同。交易价格方面，转让阶段所有交易价格均为2.66元/立方米，与收储价格相同。
图 1第二阶段各交易规模占比（万立方米）
　　相关资料显示，除转让给需求酒企以保障相关酒企用水以外，宿迁政府也考虑生态用水需求，2019年已将5万吨政府购买并收储的水量用于开展地下水回补工作，为全国首例。此次也将部分收储的水权用于地下水回补，促进抬升地下水水位，提高水资源的价值。
　　二、对本次地下水取水权交易的分析
　　（一）本次试点交易规模较小
　　本次试点交易中，总计20万立方米地下水取水权指标经收储、转让等方式成功交易并应用于工业与生态等方面，该交易规模较小。一方面，中国水权交易所2020年区域水权、取水权交易近3亿立方米，本次试点交易仅占其约0.068%。另一方面，如下图所示，宿迁市年均供水量约27.21亿立方米，其中约0.63亿立方米由地下水供应，约1.80亿立方米用于工业。从2011年开始，虽然地下水供水量与工业用水量均呈现不断下降的趋势，但年地下水供水量仍在数千万立方米的量级，而年工业用水量均在1.5亿立方米以上，因此相对于宿迁市的供水量、用水量而言，本次试点交易规模几乎可以忽略不计，尚未产生明显的实际影响。地下水取水权交易的成果还有待开发与推广。
图 22011-2019年宿迁市地下水供水量与工业用水量变化
　　（二）首单地下水权成功交易的本质来自于企业节水
　　本次地下水取水权交易之所以能够顺利完成，落实《实施方案》的各项要求，推动水权改革试点建设，并为未来在全省、乃至全国范围内推广相关成功经验奠定基础，本质上归功于洋河集团多年来对节水技术研发与节水措施应用的重视。
　　洋河集团自2002年开始探索在白酒生产中采用循序供水、循环用水和清污分流等各类节水措施，并着力打造节水型企业，在2004年已实现水资源重复利用率达86%。多年以来洋河股份不断推动节水建设，并取得了一定成效，2017年江苏洋河酒厂股份有限公司泗阳分公司成功当选宿迁市“2017年度市级节水型载体”，洋河股份也成功当选2019年“江苏省节水型企业”。至水权交易改革时，洋河股份已成为宿迁市洋河新区境内仅有的有合法取水证的同时具备地下水权出让条件的企业。
　　洋河股份一家企业的节水潜力有限。本次20万立方米交易规模的基础来自于洋河股份对自身节水能力与成本等各项指标的综合评估计算，未来扩大规模需要更多行业与企业加入。
　　（三）众多小型民营酒企收获实惠的同时实现整体高效节水
　　从转让阶段购买地下水权指标的酒企来看，规模较小的民营酒企占绝大多数。相比于洋河股份等具备规模效应的大型酒企，数量众多的小型民营酒企缺乏研发与应用节水技术的资金，每单位产出的节水成本更高，因而节水潜力较为有限，推动节水相对困难。地下水取水权交易为对地下水存在刚需的众多酒企创造了一个市场交易平台，其中洋河股份等节水成本相对较低的企业可以通过出售指标获益，而众多节水成本较高的小型民企则无需付出高昂的费用进行相关技术研发与生产流程改造等，而仅付出少量的指标购买成本，从而获得实惠。从社会整体耗水量来看，实现了20万立方米的节水，且相比于对每家酒企均要求实现一定节水目标的行政命令手段效率更高。
　　此外，参与交易的小型酒企还从本次较低的交易价格获益。从宿迁市自来水价格来看，工商服务业用水3.43元/吨，特种用水5.79元/吨，均远远高于本次交易价格2.66元/立方米。购买指标的小型酒企可以以低廉的价格使用优质地下水资源，从而缓解了地下水取水难的问题。
　　总体而言，洋河股份研发与应用的节水技术可以减少白酒生产的成本、更好应对不断收紧的限制供水政策，同时具有社会效益，为其带来竞争优势，而众多小型酒企也因此具备更大的差异化发展空间，与《宿迁市酒产业发展三年行动计划》中“全力推动酿造(酒)产业大中小企业融通发展，继续做大行业龙头企业，并推动中小企业‘专精特新’发展”的目标与要求高度一致。
　　（四）开展地下水回补，生态效益与经济效益并重
　　从交易结果来看，德源水务收储的20万吨地下水权指标中有超过三分之一的7.76万吨未交易，当前也无相关挂牌信息，该部分水权去向尚不明朗。结合宿迁市对生态用水需求的考虑和对收储的水权用于地下水回补的举措，该部分水权可能用于实现生态价值，在对20万吨水权的分配方面做到经济效益与生态效益的结合。
图 32011-2019年宿迁市相对地下水位与年地下水供水量变化
　　注：相对地下水位根据宿迁市历年水资源公报中的地下水位变动情况整理，将2011年初的水位设为基准(即0米)计算相对位置变化
　　由上图可知，2019年宿迁市地下水位相对于2011年已上涨超过4米。2011-2012年宿迁市地下水位经历了大幅下降，随后公布的《江苏省地下水超采区划分方案(2013年本)》显示宿迁存在132.8平方公里的地下水超采区，年超采量为133万立方米。自2013年开始，宿迁市地下水位呈不断回升的趋势，除2019年因降水偏少和地表水资源不足等原因导致地下水供应增加和水位下降外，地下水恢复状况均较为良好。通过进一步管控地下水开采活动并开展地下水回补，将可以保持地下水恢复趋势，更好实现生态价值。
　　三、政策建议
　　基于对本次全国首单地下水取水权交易的分析，为推动水权交易的更好发展，本文提出以下政策建议：
　　（一）制度化推进工业企业节水
　　地下水权交易来源于有地下水开采权的企业应用各类节水措施减少自身用水量，从而提供空缺指标进行交易。从宿迁本次试点交易来看，洋河股份出售的地下水取水权指标更多来自自身企业战略驱动与多年以来的节水发展路径，应通过制度建设系统性地推进相关工作开展。
　　首先，建议出台相关法律法规。2020年7月，《地下水管理条例》已列入国务院2020年立法工作计划，当前应进一步加快立法进程，尽早使地下水相关节水活动有法可依。其次，建议建立健全配套政策，并完善激励措施，使节水技术研发与应用更具成本效益，从而使更多企业愿意研发节水技术，并将节水措施应用于生产各环节，更好激发节水的内生动力。一方面，各级财政可针对地下水节水技术研发与项目建设成立专项资金，另一方面应确定更科学的水权定价机制，加大对违规取水用水的企业的处罚力度，更好通过市场化机制提高节水效率。
　　（二）优化地下水取水权指标总量设置与分配机制
　　由于地下水开采受到越来越多限制，地下水取水权交易相比其它水权交易类型更需要进行总量控制与资源配置优化，科学的总量设置与分配机制是建立有效地下水取水权交易市场的前提。指标总量过多或过少都将削弱企业交易的积极性。过多的指标不足以有效推动企业进行节水技改与相关项目建设，无法通过价格机制促进实现限制开采地下水的目标；过少的指标将对企业正常生产经营造成额外的压力，也无法维持市场足够的流动性。
　　在总量设置方面，建议对地下水供水规模进行更科学、更精确的测算，避免过度开采的同时也要避免过度收紧，为企业提供适当的指标节省与交易空间。在分配机制方面，建议先以历史地下水用水量为基础进行初始分配，待数据收集完毕后针对各行业用水效率建立行业基准，再通过行业基准法对各行业进行更科学的指标分配，促使用水效率低的企业进行节水技改。
　　（三）积累成功经验，在全国范围内推广
　　宿迁市当前已迈出地下水取水权交易的重要一步，为未来相关经验进一步拓展打下了良好基础。从全国范围来看，宿迁市并不是地下水问题最严峻的地区，其他许多地区都面临地下水超采的困局，亟需建立更有效的分配机制以促进地下水资源更精准地利用。
　　华北平原是我国人均水资源量最少的地区，其中京津冀地区以全国1%的水资源量支撑8%的人口和11%的经济总量。上世纪70年代以来，华北平原大规模开采利用地下水以满足地区内的农业生产、经济建设等活动的需求，地下水占水资源整体供应约70%，因地下水超采导致的地面沉降、基础设施损毁等一系列问题不利于华北平原地区的可持续发展。随着对地下水超采治理的日益重视，华北平原地下水治理已取得成效，京津冀主要城区地下水位出现回升，广大农灌区地下水位下降速率减缓，但华北平原、黄淮平原等地下水储存量仍呈亏损状态，需要建立更优化的地下水管理模式。
　　通过在华北平原等对地下水治理有需求的地区推广地下水取水权交易这一市场化价格调控机制，可以在保障地下水整体供给量下降的条件下鼓励节水技术成熟、节水成本较低的单位节水并收获经济利益，其余单位更实惠地购水，从而刺激各类单位积极参与，提高整体节水效率，帮助建立可持续的地下水超采治理模式。
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