进一步推进工业园区污染第三方治理

“污染第三方治理”打破了“谁污染、谁治理”的传统模式, 变为“谁污染、谁付费、专业化治理”。这一模式的有效推广，将大幅提升污染治理的效率与效果。

“十三五”时期以来，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》以及相关部委发布《关于开展环境污染第三方治理试点示范工作的通知》《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》等一系列政策的出台与实施，有力地促进“环境污染第三方治理”在环境治理相关领域的推广。随着市场需求的不断扩大与治理企业供给能力的不断提升，“环境污染第三方治理” 模式在政府、园区、企业等多领域得到了广泛应用。

工业园区环境治理需求

经过多年发展，工业园区已成为我国工业发展的重要载体， 国民经济发展中起着越来越重要的作用。在东部地区，工业园区对区域工业总产值的贡献已超过了50%。截至目前，全国省级及以上经济开发区达到2543家，其中国家级开发区552家，省级开发区1991家。工业园区根据其发展定位，可分为综合型园区、专业型园区等不同类别。不同类别园区、不同规模园区、不同发展阶段的园区所面临的环境问题各有不同。

由于我国工业园区数量大、分布广、涉及产业门类多、污染负荷大且发展不均衡，环境问题涉及工业废水、工业废气、大宗固体废弃物、危险废弃物、土壤地下水污染、噪声振动等诸多细分领域，且化工、印染、电镀、钢铁、冶金、建材等行业领域部分行业领域污染物成分复杂，使得我国工业园区环境治理的市场需求大、治理要求高、治理难度大。

“园区污染第三方治理”的开展内容与实践

工业园区污染治理工作内容庞杂，涉及水、气、声、渣、土等各相关介质；主体涉及上级政府、园区层面、企业层面等；业务形式涉及咨询服务、工程建设、运营服务等。实践中“园区污染第三方治理”多从“测”“管”“治”三个维度开展。结合工业园区的发展特点及污染特点，积极引入“环境污染第三方治理”模式将有效提升园区环境管理与污染治理能力。近年来在相关政策的推动下，工业园区污染治理领域，“环境污染第三方治理”模式在部分园区得到了较好的实践。

“测”主要包括：基于环境监测软硬件体系的园区环境质量监测、园区企业污染源监测、污染预警预测、园区环境质量研判等。近年来在环境监测体系建设运营业务的基础上， 随着物联网、大数据技术的广泛应用，基于监测网络建设的监测、管理、预警、决策智慧化平台建设、运维相关项目逐步增加。

“管”主要包括：协助园区管委会开展的园区环境管理体系建设、园区内企业排污监管、环保工程监理、园区污染隐患排查、相关政策要求的上传下达、人员培训、环保宣传等。进入“十三五”时期，以从事环评、咨询等企业为主体，以“环保管家”模式为框架的包括诊断服务、咨询服务、巡查督导等综合服务的相关应用案例增速较快。

“治”主要包括：集中污水处理设施、污泥处理设施、渣场、危废处理设施等园区环境基础设施的建设与运营；园区排污企业污染治理辅助等。在业已开展的第三方服务类项目中，在“十二五”中后期开始，结合“水十条”等治理要求，以园区聚集区污水治理、污泥处理处置项目为代表的园区环境基础设施建设运营领域中专业第三方模式的应用案例较多。此外，在园区集中固废、危险废弃物的处理处置领域也出现了较多相关成熟应用案例。

上述具体污染治理工作外， 还包括针对园区治理与环境改善目标方案的战略咨询服务、园区环境管理能力提升服务；包括绿色保险、绿色信贷等的服务体系构建相关服务等，在部分园区业已开展了相关实践。

现阶段“园区污染第三方治理”的特点

我国工业园区污染第三方治理模式虽然尚处于推广的初期，但近年来发展迅速。随着各地落地项目的增加，已呈现出了自身的特点。

（1）服务内容的多样化

现阶段污染治理第三方服务的业务内容已涉及园区内污染治理的各个方面，不同类别、不同规模的园区治理重点各有不同。结合园区的企业聚集特点与污染治理需求,在具体项目形式上形成围绕“测”“管”“治”三要素的单个或多个方向构成的项目组合。如“衡水工业新区污水处理与污泥处理处置第三方治理试点项目”“新沂市经济开发区化工废水第三方治理项目”等集中在环境基础设施的建设运营领域；“青海省西宁经济技术开发区有毒有害气体预警体系建设项目”“苏州宿迁工业园区第三方环境监测服务项目” 等集中在园区环境监测与预警领域；“如东沿海经济开发区环保顾问式服务平台项目”“苏州工业园区融合式环保综合创新服务平台项目”等集中在园区污染综合管理服务领域。

（2）项目模式的多样化

在项目模式上，除适用在环保领域普遍应用的EP、EPC、EPC+O、O&M等传统模式的同时，由于工业园区自身具有的政府公共部门属性，园区环境基础设施领域PPP模式下的BOT、BOO、DBO、BT等多种项目模式也得到了较多应用。此外，如“镇江新区大气污染综合防治项目”等将PPP 模式的应用拓展到了园区环境监测与综合管理领域。

还有如“上海化学工业区综合治理托管服务模式试点项目”“苏州工业园区环境综合治理托管服务模式试点项目”等托管服务模式开始在部分园区试点。

在项目验收考核模式方面，逐步开始从所提供服务的直接效果考核转向结合园区的环境改善状况的综合考量，“按效付费”成为趋势。

（3）“污染第三方治理”服务主体的多样性

由于工业园区污染治理涉及环保产业的多个细分业务领域，参与相关第三方治理的服务主体包含了产业链中多类别企业。如环境规划咨询、环境影响评价、环境监测、信息平台建设、数据运维、专业设备制造、治理工程、治理设施运营等。为应对市场需求，部分企业在自身核心业务的基础上积极拓展服务链条，打造有针对性的特色解决方案。

具有一定规模、具有资源整合能力且服务业绩良好的专业企业,逐步获得用户端的信任，得以获得特定园区长期服务合同，并逐步拓展服务内容，同时以良好业绩为契机实现在行业、区域的市场拓展。

（4）“测”“管”“治”的有机结合

由于环境治理的专业性，环境污染第三方治理企业多结合自身优势，聚焦于“测”“管”“治”的某一环节开展业务。随着IoT、大数据技术的普及，以环境质量数据、企业排污数据为基础，构建由“测”+“管”构成的环境管理、环境应急体系的综合服务相关项目逐步增加。同时聚焦在水、气、声、渣等某一特定污染领域的“测”“管”“治”一体化项目开始出现。

此外，包括治污设施在内的工业园区一体化“投资建设+靶向性招商服务+运营管理”模式在电镀等特殊行业领域得到应用。

（5）新技术的应用与普及

随着工业园区精细化治污要求的不断升级，环境污染第三方治理模式的推广，促进了新技术在园区管理工作中的有效应用。如在环境监测与预警领域，大气环境多因子走航监测车、网格化微型监测站、无人机环境监测设备等技术装备的应用促进了环境监测手段不断完善；物联网、大数据等IT技术与环保监测技术、趋势预判模型等的有机结合与应用，为园区环境治理领域的智慧化管理提供了有效工具。

“园区污染第三方治理”落地与推广存在的问题

在“园区污染第三方治理”模式实践与应用过程中，同样呈现出较多“短板”问题，制约了新模式的推广与发展，主要体现在以下几个方面；

（1）缺乏园区层面总体设计

现阶段，园区在采用“环境污染第三方治理”模式时，专业第三方的引入多以解决具体问题为导向。尽管近年来“园区环境污染第三方治理”模式多冠以“环保管家”名义开展，但多是针对具体领域具体问题开展相关服务业务，真正能够承担起“一站式” 服务，起到园区“管家”作用的成功案例相对较少。园区层面对于解决园区的环境问题、提升园区环境质量往往缺乏总体规划、总体设计，缺乏清晰的目标和步骤。“测”“管”“治”脱节，未能通过专业第三方的引入形成园区层面有效的环境治理体系。

（2）各方责任有待进一步明确

现阶段已颁布执行的《环境污染第三方治理合同（示范文本）》（2017年）等相关文件对于第三方的治理边界、责任义务已形成了界定机制。但在工业园区治理领域,园区污染治理涉及园区管委会等政府主管部门、专业污染治理第三方企业及园区内各排污企业，园区污染第三方治理企业多不直接参与具体排污企业的污染治理，当出现环境污染相关违规违法行为时,易造成责任边界不清而相互推诿，需结合工业园区实际以及业务构成，进一步明确各方权责。

（3）第三方企业良莠不齐，监管机制有待健全

我国环保专业企业数量众多,能力参差不齐。现阶段尚未形成对于污染治理专业第三方企业的市场准入机制或相关评价机制。在第三方服务实践过程中，尚未能杜绝偷排漏排、弄虚作假、人为干扰监测数据等违法违规行为。对于第三方治理项目质量监管以及第三方服务机构监管评价机制尚不健全，信息公开平台、信息公开机制尚未建立，有效的监督监管体系有待完善。

新的发展要求与建议

进入“十三五”中后期，工业园区污染治理第三方服务相关工作得到政府的持续推进。2019年，国家发改委、生态环境部联合颁布的《关于深入推进园区环境污染第三方治理的通知》对园区第三方治理工作提出了“提供环境综合治理服务”以及在重点区域开展试点示范等要求。2020年4月中共中央、国务院联合颁布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中对于园区污染防治第三方治理提出了“探索统一规划、统一监测、统一治理的一体化服务模式”的具体要求。在政府的直接推动下，至2019年年末，上海化学工业区等27家园区已开展了相关示范工作。新的政策体系对于园区污染第三方治理工作提出了更高的要求，由此针对园区污染第三方治理的开展提出以下建议。

（1）科学的顶层设计

“环境污染第三方治理”在具体园区的应用与落地，需要园区管理者在结合园区的实际发展现状、园区总体发展目标、园区环境改善目标、存在问题的基础上，制定科学的、可落地的总体方案。基于顶层设计和实际需求统一规划，有针对性、分阶段地引进第三方服务。

（2）强化责任主体

开展“ 环境污染第三方治理”，并不是将政府主管部门尤其是园区管委会的责任任务简单转移给第三方机构，签订委托合同后就置身事外。园区环境管理的责任主体是园区管理者，并不因引进“第三方服务模式”而发生改变。园区管委会应在园区环境管理总体目标框架制定、园区产业结构的优化与升级、环境管理规划编制、管理模式创新、第三方服务商选择、环境服务合同的审定、环境管理工作执行的监督监管等领域起到主导作用。指导监督第三方服务商开展专项服务，督促园区内企业积极开展的污染治理与减排工作，实现园区经济发展与环境治理的双赢。

（3）提升园区环境管理能力

园区管理者在引进第三方服务的同时，应积极通过借助第三方服务机构专业能力开展专业培训、现场观摩学习等形式，加强管理能力建设、提升园区环境管理团队的整体业务水平。基于本园区的发展特点、污染特征、治理目标， 从“外行领导内行”转变为“宏观指导微观”。

（4）以环境质量改善为终极目标，按效付费

引入“环境污染第三方治理” 模式，是借助第三方的专业能力， 以通过“专业的人做专业的事”，更为科学有效地全面提升园区环境管理与治理的效率。模式创新是手段，不是目的，作为《关于深入推进园区环境污染第三方治理的通知》附录文件，针对示范项目的《园区环境污染第三方治理实施方案编制指南》中对于“环境污染第三方治理”模式总体设计着重强调了治理效果，并以“园区环境污染第三方治理前后主要参考指标对照表”的形式明确了环境改善目标设定的具体形式。

（5）强化对第三方服务企业的监管

随着环境治理工作的深入，近年来我国环保产业快速发展，正在逐步改变“小而散”的发展特征，国内大型优秀环保企业陆续涌现。但环保企业鱼龙混杂状况依旧，部分企业并不具备承担园区“污染治理第三方服务”相关工作的资质和能力。在公开选取第三方服务商时，应规范招投标流程，结合企业资质、业绩及行业专家意见开展科学评估。在业务开展过程中，园区管委会应起到指导、监督作用，督促第三方服务商按合同要求保质保量开展服务工作。同时，应结合第三方治理企业的污染治理效果评估工作的开展，加速完善相关治理服务企业的评价机制及建立违规失信企业的“黑名单”制度。

（6）培育优秀第三方服务企业

园区“污染治理第三方服务” 业务的开展与持续推进，为环保企业开展污染治理第三方服务相关工作提供了更为广阔的发展机遇。应积极落实针对相关环保企业的税收减免等优惠政策，拓展融资渠道，鼓励引导第三方服务企业开展服务模式创新、技术装备研发升级与在示范项目中的推广与应用，培育扶持优秀环保企业，促进我国环保产业的快速发展。

（7）优化项目模式机制

工业园区尤其是国家级等大型工业园区面临的环境治理任务繁重， 涉及多个专业领域。除极个别龙头企业，凭借单一企业力量较难胜任全部治理任务。往往需以联合体或再委托形式整合更多优秀资源开展。应在实践中结合实际问题持续优化项目模式机制，落实责任主体。

（8）强化信息化智慧化平台建设

随着物联网、大数据、云计算等IT技术在环保领域应用的快速普及，信息化智慧化平台在环境管理领域起到越来越重要的作用。在园区环境管理领域，应通过优秀第三方的引进强化园区智慧化平台建设，将园区环境质量监测、排污企业排放监测、园区环境管理、园区环境事件应急等多要素有机结合，以“一张图”等形式，促进园区环境实现科学决策、科学管理。

作者：王世汶 杨亮 常杪 张天航

作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所/清华大学环境学院

文章来源：《中国发展观察》2021年第2期