我国固废处置面临的新形势、新问题以及落实新固废法的对策建议

2020年3月，中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出“提高固体废物综合利用率”。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（简称新《固废法》）将于2020年9月1日起施行，新《固废法》明确新形势下国家推行绿色发展方式、促进清洁生产和发展循环经济新要求，提出“产生工业固体废物的单位应当依法实施清洁生产审核”“国家鼓励产品的生产者开展生态设计，促进资源回收利用”等要求。

在国家全面构建现代环境治理体系的背景下，建议从全产业链协同治理、全要素系统推进、全主体共治共享，以及环境应急管理等方面推进固体废物污染防治，全面落实新《固废法》。

一、当前中国固体废物污染防治面临的新形势

固体废物涉及行业多、领域广，涵盖工业固体废物、农林废弃物、生活垃圾、再生资源、建筑垃圾、危险废物等。中国是世界上固体废物产生大国，固体废物历史堆存量已超过600亿吨，并且以每年约100亿吨数量增长。

特别是随着网购电商井喷式发展，大量塑料、纸类、填充物等一次性包装物数量陡增，为城乡环境带来巨大压力，固体废物污染已成为百姓关心、社会关切、政府关注的热点、焦点。

与国外相比，中国固体废物利用水平仍不高，很多城市“垃圾围城”“白色污染”、固体废物“上山下乡”及非法转移处置等问题仍较突出，很多地区长期采取“头痛医头脚痛医脚”的末端治理模式，亟须找准问题、抓住症结，研究提出综合解决方案。

当前，在国家“两禁一分促‘无废’”，即禁止洋垃圾入境、禁止一次性塑料、推行垃圾分类及建设“无废城市”的政策背景下，固体废物污染防治面临呈现出新的特点：

一是由进口固体废物与国内回收并重向以国内综合利用为主转变，国家固体废物进口管理制度改革将加快国内资源综合利用方式转型。

二是由污染末端治理向全过程现代治理体系转变，源头防控、清洁生产和循环利用全流程治理模式将不断强化。

三是由单一产业简单回收利用向相关产业耦合发展转变，企业间、产业间、全社会协同发展趋势日趋明显；四是由传统处置模式向新业态新模式转变，如互联网+回收、绿色包装、智慧环保等。

二、中国固体废物处理处置面临的主要问题

（一）回收利用末端处置关注多，全产业全流程治理关注少

当前中国固体废物处置无论是政策、技术还是市场化，聚焦处置环节多，基于全产业统筹考虑问题少。

从政策看，国家针对废弃电子电器拆解企业进行基金补贴，但基金收支不平衡、政策效果待评估，实施范围待拓展。

从实践看，以无废城市建设为例，各地为破解“垃圾围城”纷纷上马垃圾焚烧填埋厂，但再生资源回收网和垃圾分类环卫网“两网融合”进展迟缓，城市建设仅注重市容“面子”漂亮，关乎城市“排毒养颜”的垃圾分拣、贮存用地规划却在不断缩减。

总体上看，对源头减量、清洁生产和循环经济“口头重视”多，“实际行动”少，大多仍关注末端污染治理。

（二）单一环境要素关注多，水土气固废多要素系统关注少

从环境要素看，固体废物污染防治涉及大气、水、土壤、固体废物多要素，各要素间相互关联、不可分割。以往通常关注单一要素多，导致固体废物污染防治“治标不治本”。

以长江保护修复为例，污染问题复杂交织，水污染表现在水里，但根子“既在岸上、也在水里”。长江流域重化工产业密集，据长江经济带沿江省市有关部门统计，长江经济带2007年-2017年累计增加化工行业项目1.6万个，其中有1/4分布在岸线5公里范围内。长江沿线共布局化工园区62个，生产和运输的危险化学品种类多达250余种。固体废物、危险废物未得到有效处置，部分地区露天堆放冶炼废渣、生活垃圾，防渗处理不到位，尾矿库安全风险大，严重威胁长江生态环境安全。

（三）地区间产业间单打独斗多，政府企业公众协同共治少

政府层面，各地基本立足本地职能和利益，缺乏协同联动，“各家自扫门前雪”，对其他地区废弃物“敬而远之”，拒绝跨区域转移。

企业层面，多数立足单一产业开展废弃物处置，企业面临跨区域运输难、技术瓶颈难突破、环保处置成本高、跨地区立项批复难等问题。

公众层面，由于缺乏“通俗、易懂”分类知识，群众参与垃圾分类“口号多，行动少”，老百姓对垃圾处理项目“邻避”效应明显。

总体看，产业间、区域间以及政府、企业、社会协同治理体系尚未建立。

（四）常态化污染防治关注多，应急处置与长效协同管理关注少

从常态化管理看，各地综合考虑当地人口规模和医疗机构数量、医疗废物日常产生量及处理成本等因素，建设了基本满足本地区常态化管理的医疗废物集中处理设施。

但从应急管理看，突如其来的新冠肺炎疫情暴露出中国医疗废物应急处置能力严重不足，医疗废物与危险废物协同、固定设施与移动设备协同以及相邻地区固体废物区域协同处置性差等问题。

此外，黑龙江“3.28伊春鹿鸣”尾矿泄漏重大突发环境应急事件也为中国固体废物应急管理提出了更为严峻的挑战。

三、全面落实新固体废物污染防治法的对策建议

（一）基于全生命周期和生产者责任延伸制度，全产业链协同治理固体废物

一是“十四五”期间加快制定出台再生原料和产品推广使用制度、源头变革性技术开发和易循环产品生态设计操作细则。

二是完善废弃电器电子基金征收补贴方案，解决资金审核拨付时间过长（通常一年半以上）、企业资金周转难问题。

三是因城施策，解决制约垃圾全程分类处理的设施、场地、人员、物流、低值补贴等问题。

四是出台重点行业强制性清洁生产审核政策措施，全面落实新《固废法》提出的“污染担责原则”，实现末端治理管理向源头防控、清洁生产与资源化利用全过程管理转变。

（二）基于水、气、土壤、固体废物多环境要素，全要素系统推进固体废物污染防治

治理思路上，突出“以废治废、变废为宝”，从“三废”协同治理角度，全要素系统推进固体废物污染防治，解决长期以来企业成本过高、市场化运营困难的“只循环、不经济”困境。

实际操作上，相关科研单位与固体废物产生、综合利用、处置单位，从污染综合诊断、工艺流程优化、多要素协同治理等开展联合攻关，统筹解决处置过程中废水、废气、余热、蒸汽、污泥循环利用问题，实现从规划设计、施工建设、投产运营到智能监测、智慧管理、智慧应急的全要素智能化环境管理。

（三）基于重点、难点、痛点问题靶向性，建立以市场为导向的全主体多元协同共治体系

首先，聚焦重点行业，开展赤泥、尾矿、医疗废物等重点品种综合利用基础研究和技术成果转化，突出精准治污、科学治污、依法治污。

其次，强化需求导向，加强对地方的指导帮扶，切实解决地方政府和企业惧怕中央环保督察但“有想法、没办法”的困境。

最后，突出共治共享，一是强化相关产业间的资源耦合、原料互补、生态链接，实现“单一治理”向“综合利用”转变；二是加强区域协同，摒弃地域“行政管理”之分，树立“区域共治”理念，协同解决大城市“无地可用”而周边城市处置设施“吃不饱”的痛点；三是借鉴长江水生态保护补偿试点经验，突出可操作性、可考核性，以分级考核结果为标准，因地制宜建立以市场为导向的废弃物跨地区转移处置横向补偿机制；四是惠及民众提高公众参与度，在垃圾焚烧厂周边建设公共设施、提供优惠电价，破解“邻避效应”。

（四）基于新基建和新型城镇化建设契机，加快医疗废物应急处置设施建设

以国家加强新基础设施和新型城镇化建设为契机，统筹考虑常态化与应急管理需求，超前谋划、科学设计、系统布局，以县域为单位建立相邻县区（市）医疗废物协同处置机制，统筹建设医疗废物处置设施，实现资源共享，解决当前医疗废物处置能力布局不均衡、设备老化等重大现实问题，加快建设移动式医疗废物处置设施，补齐医疗废物收集转运和应急处理处置短板。

作者系中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心环境学博士，主要从事固体废物环境污染防治、乡村振兴、县域绿色发展等理论与政策研究，作为主要执笔人，参与起草《国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》等国务院重大政策文件，曾全程参与研究和制定国家家电“以旧换新”政策