如何把握重大案件集体讨论（审议）的时间节点？

由头

2018年11月27日，生态环境部部长信箱关于《大气污染防治法》第七十二条的适用情况的回复中明确指出：根据《环境行政处罚办法》第五十二条规定，“案件复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。”环境行政处罚一般程序中，重大案件集体审议应当在听证告知后、做出处罚决定之前进行。

问题

关于环境行政处罚的一般程序中，重大案件集体审议的时间，究竟是在案件调查终结后？还是在听证告知后、做出处罚决定之前进行？

观点

现行《行政处罚法》《环境行政处罚办法》虽然对重大案件集体讨论（审议）做出了明确规定，但并未对集体讨论（审议）的时间节点做出要求。对于这一问题，笔者认为，应当根据具体案情而定，不能简单照搬部长信箱中做出的关于这一问题的答复意见。

一、对重大案件集体讨论（审议）程序的规定

《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《环境行政处罚办法》第五十二条也规定：“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。”

二、如何判断“案情复杂”或者“重大违法行为给予较重的行政处罚”？

对于“案情复杂”这一问题，笔者认为，生态环境部门应从日常执法工作的实际经验出发进行综合判定。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，降低涉诉风险，建议生态环境部门将在事实认定、法律适用上存在争议或者容易产生分歧的案件都纳入“案情复杂”的范畴。

而对于“重大违法行为给予较重的行政处罚”问题，有关法律规章及规范性文件已做出规定。

例如《行政处罚法》第四十二条规定，当告知当事人有要求举行听证的权利。

《环境行政处罚办法》第七十八条规定，本办法第四十八条所称“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。地方性法规、地方政府规章对“较大数额”罚款和没收的限额另有规定的，从其规定。

《环境行政处罚听证程序规定》（以下简称《听证程序规定》）第五条规定，环境保护主管部门在做出以下行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证的权利；当事人申请听证的，环境保护主管部门应当组织听证：（一）拟对法人、其他组织处以人民币50000元以上或者对公民处以人民币5000元以上罚款的；（二）拟对法人、其他组织处以人民币（或者等值物品价值）50000元以上或者对公民处以人民币（或者等值物品价值）5000元以上的没收违法所得或者没收非法财物的；（三）拟处以暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件的；（四）拟责令停产、停业、关闭的。该《听证程序规定》第四十七条规定，地方性法规、地方政府规章另有规定的，从其规定。

而《四川省行政处罚听证程序规定》（以下简称《规定》）第三条规定，行政机关做出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）较大数额罚款；（四）较大数额没收财产；（五）法律、法规和规章规定适用听证程序的其他行政处罚种类。

该《规定》第四条同时规定，本规定所称较大数额，是指对非经营活动中公民的违法行为处以罚款或者没收财产2000元以上、法人或者其他组织的违法行为处以罚款或者没收财产2万元以上；对在经营活动中的违法行为处以罚款或者没收财产5万元以上。国务院有关部门规定的较大数额标准低于前款规定的，从其规定。

也就是说，按照《环境行政处罚办法》第四十八条第三款和《听证程序规定》第四十七条的规定，因《四川省行政处罚听证程序规定》对“较大数额”罚款和没收的限额等另有规定。所以，对于“重大违法行为给予较重的行政处罚”还得按照《规定》中的相关规定执行。

综上，根据日常执法实践，笔者认为，一般情况下，需要进行听证的行政处罚案件均需进行集体讨论（审议）。但《听证程序规定》第六条规定，环境保护主管部门认为案件重大疑难的，经商当事人同意，可以组织听证。第四十四条又做出了另一特别规定，即环境保护主管部门在做出责令停止建设、责令停止生产或使用的行政命令之前，认为需要组织听证的，可以参照本程序规定执行。也就是说，需要进行听证的并非仅限于“重大行政处罚决定”。

三、环境行政处罚程序及步骤

根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的程序包括简易程序、一般程序、听证程序。一般程序中如果案情复杂、争议较大或者处罚可能较重等的案件适用听证程序。需要指出的是，听证程序不是行政处罚中的独立程序，而是行政处罚一般程序的特殊程序。因此，一般程序的规定也更为严格，操作也比较复杂。所以《环境保护行政处罚办法》中将环境行政处罚程序归纳为：简易程序、一般程序，基层生态环境部门在对当事人做出行政处罚时适用较多的是一般程序。

在执法实践中，生态环境部门在实施行政处罚适用一般程序时，一般要经过立案、调查、审核、事先告知、听证、决定和送达等程序。

四、集体讨论（审议）的时间阶段（节点）如何把握？

在基层生态环境执法中，案件调查人员对案件调查结束后，形成书面的调查终结报告，并在报告中提出初步处理意见，同时建议予以处罚的种类和罚款数额，然后将报告及相关案件材料一同提交本机关法制机构，由案件审核人员对案卷材料进行全面审核，案件审核终结后，则按照以下程序进行：

一是经审核，不属于“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚”的案件，本机关法制机构可直接按照一般程序报生态环境行政机关负责人审查，并建议做出行政处罚事先告知文书。生态环境部门向当事人送达《行政处罚事先告知书》，告知当事人违法事实、处罚依据和拟做出的处罚决定，并告知有权进行陈述、申辩。在限期内，如果当事人未提出陈述和申辩意见，生态环境部门即可直接做出行政处罚决定。

二是经审核，属于“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚”的案件，本机关法制机构则向生态环境行政机关负责人提出建议需对案件进行集体讨论（审议）。经集体讨论（审议）后，如果案件违法事实清楚、证据确凿，适用法律正确，处罚适当。根据讨论（审议）的最终意见，生态环境部门可向违法当事人送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，告知当事人违法事实、处罚依据和拟做出的处罚决定，并告知有权进行陈述、申辩及听证要求。在限期内，当事人既未提出陈述和申辩意见，也未提出听证申请，这时，生态环境部门可直接做出行政处罚决定。

生态环境部门送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》后，如果在限期内，当事人既提出了陈述和申辩意见，也提出听证申请。经听证后，生态环境部门认为需要进一步对案情调查或当前的证据对处罚金额和违法事实不符等情况，这时生态环境部门还得再次对案件进行集体讨论（审议），然后进入下一步程序。笔者认为，对于这种情况，才是部长信箱回复中指出的“环境行政处罚一般程序中，重大案件集体审议应当在听证告知后、做出处罚决定之前进行”的情形。

对此问题，有观点认为：生态环境行政机关可以因办案需求在当事人陈述申辩或者举行听证之前组织进行集体讨论，但是这一集体讨论不属于法定程序，更不能代替最终做出处罚前的集体审议。

而笔者认为，如果案情符合以上第二种情况的第一种情形，即属于“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚”的案件，生态环境部门在当事人陈述申辩或者举行听证之前组织进行的集体讨论既不属于法定程序，也不能代替最终做出处罚前的集体审议的话，假如当事人收到《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》后，在限期内，既未提出陈述和申辩意见，也未提出听证申请，难道生态环境部门在做出处罚决定之前还必须进行一次集体审议程序吗？

综上，笔者认为，关于重大案件行政处罚集体讨论（审议）的时间节点，应当根据不同案情而定。如果属于“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚”的案件，应当在案件调查终结后进行行政机关负责人集体讨论（审议），然后再对当事人送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》。在限期内，当事人既未提出陈述和申辩意见，也未提出听证申请，不必再次进行集体讨论（审议）程序，生态环境部门可直接做出行政处罚决定。而生态环境部门送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》后，在限期内，如果当事人既提出陈述和申辩意见、也提出听证申请。经听证后，认为案情需要进一步调查或对处罚金额和违法事实不符等情况的话，这时生态环境部门负责人还得再次对案件进行集体讨论（审议），然后进入下一步程序。