建立完善全面禁食野生动物执法管理体系

当前，新型冠状病毒肺炎疫情本土传播已基本阻断，今后如何持续防范食用野生动物引发的公共卫生风险，是疫情和国情留给我国国家治理能力、治理体系现代化建设的一道考题。落实《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（下称《决定》），禁止野生动物交易、食用需要建立体系化的保障措施。

从我国现有的野生动物交易、食用领域的法治经验上看，立法制度配套、执法技能培训、司法适用保障均还存在着较大提升空间。“徒法不足以自行”，《决定》的纲领性、原则化的规范意图，需要良好的法治实施来保证规范的运作效果，才能实现切实保障人民群众的生命健康安全的规范目的。《决定》从制度建设、行政规制、文化宣传诸多方面为“野生动物交易、滥食”问题提出的要求，需要政府、社会投入社会资源，完善固有体制，强化配合协调，推进以法治理，提升规范效能。

针对法治体系的实际运作，各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制，明确执法责任主体，落实执法管理责任，加强协调配合，加大监督检查和责任追究力度，严格查处违反本决定和有关法律法规的行为。健全完善野生动物执法管理体制监管的关键问题可以从两个方面进行探索，一方面，野生动物执法管理必须明确执法、司法依据，压实禁止野生动物交易、食用主体责任，另一方面，在于实现从“条块并行”的“多头监管”模式向统一协调的整体监管模式转型，建立真正意义上的禁止野生动物交易、食用领域的法治化联防联控机制。

一、各司其职，压实多元禁止野生动物交易、食用主体责任

禁止野生动物交易、食用的管控需要各个部门在职责范围之内严抓实管，将《决定》落到实处。禁止野生动物交易、食用的规范的制定者、监管的实施者与食品生产、经营者的积极作为是实现管控的必要手段。

第一，在规范层面上，各职能部门应尽快依照法定程序完善禁止野生动物交易、食用的制度配套工作，解决目前“无法可依”的现实困境。依照《决定》的要求：“国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录”“国务院及其有关主管部门应当及时制定、完善野生动物非食用性利用的审批和检疫检验等规定”。作为畜牧兽医主管机关的林业部门、农业农村部门，做好《决定》与《野生动物保护法》、《渔业法》等规范性法律文件的对接工作，梳理有关法规、规章体系，在参照《国家重点保护野生动物名录》与“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录”的基础上，整合现有制度，做好野生动物保护工作制度配套。同时，应加快制定完善“畜禽遗传资源目录”，对特定动物的制度定位、法律定性作出顶层设计，为依法行政提供制度支持。林农部门在制定“畜禽遗传资源目录”时，尤其需要结合国人的饮食习惯、膳食结构、摄入程度，评估特定动物品种作为家禽家畜的风险性。

第二，在监管层面上，各职能部门应按照源头监管、运输监管、市场监管的立体化、全过程行政执法思路，在所属的职能范围内优化监管措施，落实禁止野生动物交易、食用监管责任。源头监管意味着，一方面监管应着眼动物生长源头，林业、森林公安、农业农村部门强化野生动物的栖息地、洄游地、生态公园等野生动物繁衍地点的违法捕猎、养殖、售卖、食用行为；另一方面，监管应着眼制度源头，从野生动物经营、养殖、制品制作的行政许可出发，控制准入门槛，完善过程监管，达到正本清源的执法效果。运输监管则要求海关、铁路、航空、邮政、检验检疫等交通运输、货物输送主管部门积极强化对于进出国、国内各地的货物运输的监督检查，尤其是在互联网仓储、物流、快递环节进行的野生动物及其制品的交易，打好流通环节的阻击战。市场监管则需要切实履行市场监督管理部门的职责，针对超市、商铺、农贸市场、海鲜市场、农家乐、酒楼会所等现实线下交易平台与以淘宝、京东为代表的网络虚拟线上交易平台进行监管，对于食用、交易野生动物的平台进行严肃查处。

第三，引导经营者做好合法生产、合规经营的自我管理。食品工业是我国国民经济的重要产业。养殖、仓储、进出口、销售经营者必须要依照《决定》精神，切实履行抵制野生动物经营活动，拒绝为仍不愿更改野生动物食用陋习的消费者提供野生动物食品及其制品。已经养殖相关野生动物的食品经营者应主动作为，及时调整，转变生产经营活动。针对我国已形成了野生动物繁殖加工等规模相当的产业链体系。有关部门研究和制定以食用为目的的野生动物养殖业的转型和退出机制, 制定逐步退出计划,支持替代产品研发和推广, 鼓励社会、企业以及社会组织积极参与这一转型和退出机制，从而循序渐进地推进全面禁止野生动物交易及食用，从源头上杜绝食源性疫情的发生。所在地的人民政府，应依照《决定》为相关养殖企业提供帮助，积极引导食品企业其进行生产、经营的转轨“野生动物”产业的合法化、无害化转型平稳落地打下坚实基础。

二、联防联控，建立统一协调的禁止野生动物交易、食用规制机制

野生动物交易涉及农业生产、商品交易、检验检疫等多方面，具有综合性、系统性的特点，本质上地需要交互性、全程性的立体行政规制。在目前我国监管体制之下，最突出的矛盾仍然是多头管理的条线式、部门化监管格局不能满足禁止野生动物交易、食用所要求的综合治理。在党和国家机构改革后，在职能上，自然资源部所属的国家林草局、公安部、国家市场监管总局、农业农村部、海关等多部门均对野生动物监管的环节具有管辖权。在基层的监管执法实践中，如何认定流通环节、生产环节，如何实现各级各部门之间的通力协作、联防联控，成为了野生动物监管领域难以回避的重要课题。

（一）建立野生动物交易、食用规制的执法、司法交流机制

执法、司法交流机制需从行政权力行使和涉法信息交流同步推进。在行政执法层面，公安、市场监管、林业、渔业、农业农村、城市管理、海关等部门的联合执法活动对于实现全方位、一体化的行政规制具有特殊的意义。应研究制定联席会议的交流机制，推动部门协作，强化联防联控，让涉法信息的搜集与良性交互、情报分析研判的意见汇集在发现、打击野生动物交易、食用违法行为方面进一步凸显。行政执法与刑事司法的“行刑衔接”关系应加以重点关注，尤其在证据搜集、案件移送方面应着重构建侦办的案件综合研判机制，防止以处罚代替刑罚的适法不当。

（二）贯通野生动物交易、食用治理的衔接环节

规制野生动物的交易与食用需要建立超越行政、司法的硬性、高权化单一监管的多元机制，形成野生动物规制的社会合力。首先，各级政府需要进一步强化生态环境保护的法律普及与公共卫生安全的社会教育工作。野生动物保护、动物防疫防控的知识，尤其是文明饮食，革除野生动物使用陋习的针对性宣传必须让公众了解，进而达到认同和遵守的程度。新闻出版、广播电视、网络管理等部门要加强对涉及野生动物违法违规信息的监督管理，强化正面的舆论引导。其次，社会信用管理可在建立健全野生动物保护，革除滥食野生动物陋习的过程中起到独到作用。行政机关可与社会信用管理平台相联，运用声誉罚的方式，对恶意违反野生动物禁食活动的公民、法人、其他组织实施联合信用惩戒，进而引导社会养成文明食用的习惯。

三、推进野生动物交易、食用监管，仍必须以公民权利保障为准则

给予行政机关在实施行政权力时候一定程度的自主性，有利于实现疫情应对中行政效能最大化，本质上是行政权基于国家公共利益的行使所必然决定的。从实现的效果来看，疫情在初期快速增长的背景下得到抑制，也是行政机关主动作为、应急处置的良好结果，比如国家林草局、市场监管总局、农业农村部、公安部、海关总署五机关联合重点打击野生动物违规交易的专项执法行动，在实践中推动并形成针对野生动物监管执法信息，进行交流的风险预警和监管机制，实现有机协调、联防联控，以最大限度的利用监管力量实现正面社会效果的最大化，就是一个禁止野生动物交易、食用执法的范例。

行政权的行使需要遵循合法、合理的基本原则。如果从行政权的性质的角度考虑，如需长期地、根本地解决问题，临时性、应激性的行政措施必须向常态化、规范化的行政行为转变。而目前的野生动物交易、食用监管手段，无疑一方面存在“一刀切”的倾向，比如各省份一开始农贸市场一律关停，养殖场一律隔离，疫情地区动物一律扑杀等等疫情状态下的应急行政措施，是确实基于公共利益的考量，暂时强化行政相对人的权利限制，而这种限制的合法性存续的基础是疫情的延续，导致如此强力的监管仍能符合比例原则的审查。措施在不同的地区、不同的群体，必然因为实际情况而有所不同，才符合现代法治的基本原理。因而，疫情状态下，中央以及地方各级人民政府，为了实施《决定》所采取的各项措施，在应急阶段过后，必然要面向常态化进行转换，势必要接受行政合法性与合理性的考验与审查。

对于经过实践检验，运行良好且具备制度实现的可能性与必要性的行政措施，比如五部门联合执法中所确认的，以联席会议为载体的野生动物交易执法信息交流机制，如果对于野生动物保护与非法野生动物贸易、市场打击均有着正向积极作用，此类措施就不应局限临时性的限制，而应转为常态化。可以考虑经由规范性法律文件，从行政组织法的角度明确此类组织的制度定位，以期待其发生更大的社会作用。地方立法机关要根据各地具体情况，进一步为应对公共卫生风险提供及时、有效的法治支撑。