《重庆市建设用地土壤污染防治办法》解读

《重庆市建设用地土壤污染防治办法》(以下简称《办法》)于2020年2月1日正式施行。该办法是建设用地土壤污染防治领域的专门性法规，是对《土壤污染防治法》中建设用地土壤环境管理制度的细化和补充。　　一、为什么要制定《办法》，出台的背景是什么
　　近年来，网络、媒体曝光多起工业企业用地因未采取任何治理措施直接开发建设为学校、住宅导致人居环境安全的事件，引发社会高度关注。2018年出台的《土壤污染防治法》对农用地和建设用土壤污染防治及相关活动提出了管理规定，但该法统筹考虑全国总体水平，出于抓住主要矛盾、解决主要问题的需求，部分制度、措施还需地方自行探索。《重庆市环境保护条例》设置了土壤污染防治专章，但内容少，系统性不足。《办法》是在总结重庆市多年的建设用地土壤污染防治工作经验和成效的基础上，对现行法律法规进行细化和补充，突出制度的全面性和可执行性，为深入开展建设用地土壤污染防治工作奠定基础。
　　二、本《办法》对《土壤污染防治法》在哪些方面进行了细化和补充
　　《办法》较《土壤污染防治法》提出了更为严格的管理规定。一是增大了开展土壤污染状况调查的范围；二是对建设用地污染土壤治理修复过程进行了规范；三是明确了不得组织土地供应的范围；四是加强对从业单位的管理。
　　《土壤污染防治法》规定：对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块；用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的地块；土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更或者土地使用权收回、转让的地块，应当进行土壤污染状况调查。《办法》根据我市多年来的实践，除了《土壤污染防治法》规定的三种情形外，还规定“用于生产、经营、使用、贮存危险化学品，堆放、处理、处置生活垃圾、危险废物等固体废物，以及其他工业企业生产经营期间产生有毒有害物质的地块，用途变更为商服用地、特殊用地、交通运输用地、水工建筑用地、空闲地的”应当开展土壤污染状况调查。延续了我市工业用地、事实从事有污染物排放生产经营活动的用地转变用途应当开展土壤污染状况调查的规定，做到“应调查尽调查”。
　　《办法》根据我市建设用地污染土壤异位修复占比较大的特点，规定“禁止将未按规定开展土壤污染状况调查、土壤污染风险评估或者未取得相关评审意见的建设用地污染土壤擅自转移倾倒”；对处置污染土壤的终端设施，要求应当具备符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的处置设施、设备和配套的污染防治设施，或者与处置污染土壤类型相适应的处置技术和工艺，按照相关规定做好污染土壤贮存、设施设备运行维护和日常监测等工作，不得对土壤和周边环境造成新的污染。此外，《办法》对治理修复过程中文明施工、信息公开、二次污染防治等，也进行了详细的规定，并制定了严格的处罚制度。
　　为落实《土壤污染防治法》“列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地”的要求。《办法》明确，列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录中的地块，不得组织土地供应。也就是污染的地块在完成风险管控或修复且可以安全利用、移出名录前，自然资源部门不得组织土地出让或者划拨。此外，还补充规定，未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的地块，禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。生态环境主管部门不得批准涉及该地块的新建、改建、扩建项目的环境影响评价文件。
　　对于从业单位，《办法》规定，从事土壤污染风险管控和修复活动的单位，应当具备相应的专业能力。生态环境主管部门应当对从事前述活动的单位进行监督管理，定期向社会公开其从业情况。公开从业信息，以市场淘汰的方式，促使从业单位不断提升专业技术能力和服务水平，促进行业的健康发展。
　　三、《办法》在建设用地土壤污染源头预防方面有哪些重要举措
　　一是各区县(自治县)生态环境主管部门按照规定，制定本行政区内土壤污染重点监管单位名录。名录内的单位按照排污许可证的要求，履行包括有毒有害物质排放报告、隐患排查、自行监测等土壤污染预防义务。区县(自治县)生态环境主管部门按照规定对土壤重点监管单位周边土壤进行监测。二是企业事业单位拆除设施、设备或者建筑物、构筑物的，应当采取相应的土壤污染防治措施。土壤污染重点监管单位开展拆除活动还应当编制土壤污染防治工作方案和拆除活动环境保护工作总结报告，报送所在地区县(自治县)生态环境、经济信息主管部门。《办法》还特别规定，已停业、关闭的的有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等企业拆除设施、设备或者建筑物、构筑物的，参照土壤污染重点监管单位执行。
　　四、《办法》关于土壤污染风险管控和修复的责任及费用方面有哪些要求
　　土壤污染风险管控和修复的第一责任人是土壤污染责任人。但在实际情况中，土壤污染责任人可能因债权、债务等问题发生变更，这类情况下由承继原土壤污染责任人债权、债务的单位或者个人履行土壤污染风险管控和修复义务。
　　在可能存在多个土壤污染责任人，但不能确定土壤污染由谁造成，或者土壤污染责任人破产后无承继其债权、债务的单位和个人的情况下，由土地使用权人实施土壤污染风险管控和修复。
　　土地使用权依法转让的，由原土地使用权人或者原土地使用权人和土地使用权受让人约定的责任人实施土壤污染风险管控和修复。
　　土壤污染责任人不明确或者存在争议的，由区县(自治县)生态环境主管部门会同自然资源部门按照国家规定进行认定。
　　土地使用权已经被市、区县(自治县)人民政府收回，土壤污染责任人为原土地使用权人的，由市、区县(自治县)人民政府组织实施土壤污染风险管控和修复。
　　土壤污染风险管控和修复活动所支出的费用，由上述确定的实施土壤污染风险管控和修复的单位或者个人承担。并根据《土壤污染防治法》及责任人认定办法，可以向土壤污染责任人追偿。
　　对土壤污染风险管控和修复的责任主体而言，需要委托真正具有专业能力的从业单位开展相关的活动。对委托的从业单位提交的调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的真实性、准确性、完整性承担连带责任。
　　对从事土壤污染风险管控和修复活动的单位，其自身应当具备开展相关工作的专业技术人员、仪器设备、场所，具有健全的规章制度等，并对出具的调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的真实性、准确性、完整性负责，并按照约定对风险管控、修复、后期管理等活动结果负责。
　　市生态环境主管部门对从事土壤污染风险管控和修复活动的单位进行监督管理，根据监督管理的情况，按照《土壤污染防治法》的要求，除了将从业单位和个人的执业情况，纳入信用系统建立信用记录，将违法信息记入社会诚信档案，并纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统向社会公布外，还将公开从业单位的从业情况。通过市场淘汰的方式，促进行业的健康发展。
　　对区县生态环境主管部门而言，需要加强对土壤污染风险管控和修复活动的现场监管，发现存在的问题，并督促相关责任主体采取整改措施，防范环境风险。
　　五、土壤污染风险管控和修复的工作程序
　　土壤污染风险管控和修复工作由土壤污染状况调查、风险评估、风险管控、修复、效果评估和后期管理等活动组成。
　　按照《土壤污染防治法》分级分类的管理要求，责任主体编制的土壤污染状况调查报告，报送所在地区县生态环境主管部门，由所在地区县生态环境主管部门会同规划自然资源部门对报告进行评审，并出具意见。调查报告评审表明土壤中污染物含量超过国家或者本市建设用地土壤污染风险管控标准的，应当进行土壤污染风险评估。土壤污染风险评估报告，需要报送市生态环境主管部门，由市生态环境主管部门会同规划自然资源部门对报告进行评审，并出具意见。
　　经评审确定需要实施风险管控、修复的地块，列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，一旦列入名录，不管地块是否开发建设，都应当采取风险管控措施防止污染扩散，包括移除污染源、设立管控区标识、开展土壤及地下水定期监测、日常巡查等，发现污染扩散的，应当立即采取阻隔、阻断等风险管控措施或者开展修复。
　　名录中需要开发建设的地块，供地之前必须进行以安全利用为目的的风险管控或修复，编制风险管控方案或修复方案报市生态环境主管部门备案并实施。市生态环境主管部门可组织专家对方案的可行性进行技术指导。
　　风险管控、修复活动完成后，实施土壤污染风险管控和修复的单位或者个人应当另行委托第三方对风险管控效果、修复效果进行评估、编制效果评估报告。报所在地所在地区县生态环境主管部门备案。对达到风险管控、修复目标的地块需要移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录的，向市生态环境主管部门申请。市生态环境主管部门会同规划自然资源部门组织评审，并出具意见。将达到风险管控、修复目标且可以安全利用的地块移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录。需要开展后期管理的地块，按照要求开展后期管理。
　　六、信息公开内容
　　《办法》对建设用地土壤污染防治四个方面的信息公开提出了要求：
　　一是重点监管单位信息公开。区县生态环境主管部门应当制定本行政区域土壤污染重点监管单位名录，向社会公开并适时更新；土壤污染重点监管单位应当制定自行监测方案，每年开展土壤监测，监测数据向社会公开。
　　二是土壤污染风险管控和修复名录信息公开。市生态环境主管部门向社会公开建设用地土壤污染风险管控和修复名录，公开内容包括地块名称、地址、污染物名称、污染范围、移出名录原因等信息，并根据风险管控、修复情况适时更新。
　　三是土壤污染风险管控和修复过程信息公开。实施土壤污染风险管控和修复的单位或者个人公开土壤污染状况调查报告、土壤污染风险评估报告、修复方案、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的主要内容。在修复活动期间，设立公告牌，实施土壤污染修复的单位或者个人还应当公开工程基本情况、环境影响及防范措施。
　　四是对从业单位的从业行为信息公开。生态环境主管部门应当对从事土壤污染风险管控和修复活动的单位进行监督管理，定期向社会公开其从业情况。