四川“三线一单”编制在管用好用上下功夫

在2019年11月7日召开的全国规划环评培训班上，刚做完“三线一单”工作经验交流的四川省生态环境厅副厅长高洁，就被前来请教的人们团团围住。

此前一个多月，长江经济带战略环评四川省“三线一单”成果通过了生态环境部专家审核。审核组高度评价四川省“三线一单”编制成果的战略性、指导性、针对性和可操作性，认为可以作为相关发展政策、区域发展规划、空间规划以及重大建设项目环境准入的重要参考和依据，标志着四川“三线一单”编制试点取得了阶段性重大进展与成效。

“四川省‘三线一单’编制工作在零基础上探索出了一套行之有效的模式办法，在全国很有示范性。”生态环境部环评司有关负责人评价说，“这些经验对第二批19省有很好的借鉴意义。”

九层之台起于垒土。两年多时间，700多个日夜，四川省“三线一单”编制工作的参与者们付出了常人难以想像的艰辛，突破了从无到有、跨部门协同、跨层级协作、技术攻坚、平衡保护和发展关系、落地应用等难关，成功探索出了一整套管用、好用的“四川经验”。

“认准的事再难也要坚定干，我们一不小心就操了一个‘大盘’”

2017年底，四川省被生态环境部确定为长江经济带战略环评“三线一单”编制工作“先导示范省”。一份沉甸甸的责任和信任，寄予了四川。

“改革创新往往是摸着石头过河，而‘三线一单’编制工作当初是连‘石头’都没有。”高洁坦言，“没有先例可循，没有经验可鉴，也没有成熟的技术方法，几乎无从下手。”

面对这样一项“难以完成的艰巨任务”，四川省委、省政府坚定支持。“‘三线一单’对四川具有特殊重要意义。”省委、省政府认为，作为长江上游和黄河上游重要生态屏障和水源涵养地，四川不仅区位重要体量大、生态环保任务重，而且省情复杂多样，经济发展与资源环境承载力之间仍有失衡。

“生态环境部审时度势、站高谋远，确定四川为‘三线一单’编制工作的先导示范省，既是对四川的信任和期待，也是四川践行习近平生态文明思想，坚持生态优先、绿色发展，有效破解当前生态环境问题，助推经济高质量发展的重要契机。四川有条件、有能力先行先试，应该抓住机遇积极作为。”省领导表示。

“目前四川正处在发展不充分、不平衡阶段，环境管理如何更好地服务经济发展，我们认为‘三线一单’正是实现高水平保护与高质量发展的‘一把钥匙’。而且，‘三线一单’也是环境管理、环评领域期盼多年、靠自身想做而做不到的大事。”面对困难和挑战，四川省生态环境厅党组一班人率先统一思想认识，承接外部压力、激发内生动力，认准的事再难也要坚定干。

“零基础”起步，迎着困难上。“三线一单”作为一项庞大的系统工程和综合管控手段，需要多方合力、齐抓共管。“生态环境部门负责牵头，面临着跨部门的‘协同难’、跨层级的‘推动难’，真是一不小心就操了一个‘大盘’，而且还是关系发展的大盘。”高洁感慨地说，“我们不是简单为了完成任务，而是发自内心真正想把‘三线一单’编好用好。”

工作一旦铺开，就是铺天盖地。1300多G的电子资料、堆满50平方米房间的文字材料、数百次与其他部门沟通和走访协调、无数次的碰壁和打回重做……回想两年多来的经历，“三线一单”编制工作技术组负责人、四川省评估中心总工程师廖嘉玲眼圈红了：“我们第一次将水源地保护、大气敏感区、工业企业布局等各种资料图进行叠图，结果图片像斑马一样，根本没法看，连续十天熬夜作图。”

“事非经过不知难。”回望“三线一单”编制试点两年历程，生态环保铁军表现出了极大的韧劲。

重要节点、关键环节均由部、省领导共同召开专题会议，高位推进编制工作

摆在记者面前的是一本80多页的《眉山市“三线一单”应知应会手册》。

仅仅是相关名词解释就厚厚一本。包含生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单的“三线一单”是一项庞大的系统工程，涉及多层级、多领域、多部门，又是探索开创性的任务，必须有效统筹，上下联动，协同推进。

为确保编制探索工作不走样、不偏离方向，四川省生态环境厅始终与生态环境部及对口指导组紧密联系、深度对接。重要节点、关键环节均由部、省领导共同召开专题会议，高位推进。

为破解“跨领域”“跨层级”两个难题，四川省委书记、省长亲自签批成立了“三线一单”工作协调小组。由分管副省长任组长，发改、经信、自然资源、测绘信息等14个省级部门、21个市（州）政府分管领导为成员。各市（州）也相应成立了协调小组，由政府领导担任组长，高位推进编制工作。

省级部门之间的协同至关重要，尤其材料收集是初期的难点。“我们一开始就坚持共建共享、开放兼容，把别的部门已有的基础和成果充分吸纳和运用起来。”四川省生态环境厅行政审批处处长史鸿乐介绍说，“三线一单”是一套独立完整的科学体系，自始至终紧扣全省发展战略部署，充分吸纳相关部门的主体功能区划、国土空间规划、资源环境承载监测预警、产业布局指导意见等。

开放的胸怀，真诚的态度，共谋发展的角度，获得了相关部门的认同和支持，共收到各部门提出的180余条宝贵意见。

其实，最难的还是市州。面对全省21个市州量大面广、差异巨大的现状，如何争取他们的配合？四川省生态环境厅确立了“省级统揽、市州参与”与“市州主体、省级统筹”两个阶段，分段施策。

“分段施策主要体现一切从编好和用好的实际出发，既保证编制科学规范，又保证成果真实接地。”高洁说。

因此，省里首先主动担当前期编制任务，基本成形后统一移交地方政府继续编制完成并压实主体责任。四川省技术组分片对市州进行指导，“21个市州互动博弈的意见就高达7300余条，我们每一条都认真分析、研判、回复，充分考虑地方发展需求与环保要求。”廖嘉玲说。

“通过编制‘三线一单’，我们知道了环境家底、环境容量、资源上限，也明白了发展空间和发展方向”

“三线一单”编制工作最大的难、最核心的难，还是如何平衡保护与发展的关系。“‘度’的把握最考手艺。”高洁回忆说。

“不是简单地‘划框子’‘定规则’，而是既为资源环境保护‘划红线’‘立禁区’，又为经济高质量发展‘建通道’‘划跑道’。”四川省生态环境厅有关负责人表示，“三线一单”虽然是生态环境管控要求，但管控的目的是促进绿色发展，四川力求找到发展与保护的均衡点。

事实证明，四川“三线一单”编制工作的组织有力、谋划准确、方法科学，很快在实践运用中取得成效。

眉山市是四川省“三线一单”试点范例。“在眉山，我们探索出综合管控单元划设方法，创新设计了清单格式，摸索出省市有效对接机制，使得全省整体推进工作通过试点探路、解剖麻雀，少走弯路，规范有序全面铺开。”史鸿乐介绍说。

眉山市更是将“三线一单”作为破解眉山产业围城困局的一把钥匙，市长罗佳明说：“‘三线一单’为政府的生态环境管理提供了很好的抓手。通过编制‘三线一单’，我们知道了自己的环境家底、环境容量、资源上限，也明白了我们的发展空间和发展方向。”

运用“三线一单”的管控思路和具体成果，眉山协同推进生态环境高水平保护和地方经济高质量发展。今年1月-9月，眉山市环境空气质量主要指标PM2.5平均浓度34.3μg/m3，降幅居全省第一位；首次未出现重度污染，甚至未出现颗粒物中度污染。与此同时，今年上半年眉山经济更是飞速发展，GDP增速8.95%，工业增加值增长9.5%。

“达州运用‘三线一单’成果对市里第二个工业园区进行选址，有效规避了环境敏感区，也减轻了对生态环境的影响。”四川省生态环境厅行政审批处副处长马祥说。

“三线一单”的研究成果，还让很多省级部门尝到了“甜头”。发改部门在制定2020年重大产业项目清单、经信部门在制定产业发展政策、自然资源部门在开展国土空间规划、交通部门在编制全省“十四五”综合交通发展规划、水利部门在岸线管控等方面，都主动与“三线一单”衔接。

“‘三线一单’难在编、重在用，我们的编制工作从一开始就努力在‘有用’‘管用’‘好用’上下功夫。” 据四川省生态环境厅相关负责人介绍，四川当前正在认真准备“三线一单”编制成果的发布实施工作，并积极推进成果落地生根。