垃圾分类为何热度减退？从政策痛点看环卫行业的潜力商机

当前，在AI等新兴技术加速赋能环卫行业发展的同时，垃圾治理相关政策的演进与完善，正深刻影响着行业的运行逻辑与发展走向。

在“ 2025(第三届)AI+环卫高峰论坛”上，南京农业大学公共管理学院副教授、中国资源环境与发展研究院研究员李长军以《从垃圾政策分析角度来看环卫行业的发展》为题做精彩发言。他指出，环卫行业与公共政策是共生关系，需要关注和分析政策变化对行业的影响，当前主要的垃圾政策存在各种各样的问题影响政策目标的达成，从各个政策的问题出发能够找到一些环卫行业可能的潜力商机。

01.环卫行业真相：公共政策才是幕后操盘手

公共政策的本质与环卫行业密切相关。公共政策是公共权力机关为了一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

首先，公共政策有一定的目标，但它不是纯公共性的目标，而是公共性、自利性与阶级性的混合，现实中不存在绝对一心为公的公共政策。

其次，社会资源的配置，体现在政策从方案转化为现实的过程中涉及具体的成本投入，具体体现为人、财、物等资源的投入。

第三，社会价值的分配，政策所产生的收益会在不同的社会群体间进行分配。

环卫行业主要服务于各级地方政府，核心收入来源于政府购买公共服务，企业由此获得收入，以此为基础开展后续运营，并将价值进一步向下分配。这正是公共政策进行社会价值分配的体现。

环卫行业的发展与政策紧密相关，政策属性极强且受政策影响大。从传统的道路清扫保洁，到再生资源回收，后来为治理雾霾投入使用雾炮车、洒水车，再到垃圾分类、两网融合，以及近年的农村人居环境整治，行业诸多业务与市场机会均源于政策推动。

李长军借助AI生成结果向大家揭示了环卫行业与公共政策的关系。环卫行业与公共政策是“从无到有、由虚到实、协同进化”的紧密共生关系，公共政策不仅是行业的“指挥棒”，更是行业存在的基石与发展的核心驱动力。具体体现在四个方面：

一是政策是行业“诞生”的前提，政府需要提供公共服务职能，公共服务需求的存在催生了环卫行业;

二是政策直接塑造行业的运行规则，包括行业准入、作业标准、运营规范和市场边界等;

三是政策与行业存在动态互动关系，政策可解决行业阶段性问题并引导未来发展方向，如“厕所革命”推动后，环卫行业在厕所管理领域的业务得以拓展。

四是二者形成“实践反馈-政策优化-产业升级”的协同进化格局，相互促进、共同发展。

02.垃圾分类为何热度减退?

分析主要垃圾治理政策的“bug”

中国近年的垃圾治理政策体系，在实践与发展中呈现出几条清晰但境遇各异的主线。

传统环卫与传统的再生资源回收政策是行业发展的两大基石，但二者存在差异：传统环卫行业受政策影响较大，而传统资源再生行业则以市场为主。

除此之外，垃圾分类政策于2017年全面铺开，2020年疫情期间达到顶峰，近期热度已逐步减退，相关讨论热度也随之下降。

两网融合政策始终处于不温不火的状态，未来道路漫长。

农村人居环境整治中与垃圾相关的政策，是近年的政策热点，也是未来的增长点。

垃圾分类政策的目标可分为基础目标与深层次目标。基础目标有三：一是构建垃圾分类全流程体系，二是推动群众广泛参与，三是提升资源化利用率(2017年设定的目标为35%)。深层次目标则与基层社会治理、社会文明紧密关联——基层治理能力提升是做好垃圾分类的前提，而垃圾分类也能反向促进基层治理能力优化，二者相互赋能，最终助力提升社会文明程度。

垃圾分类政策推行至今也存在诸多争议与问题。行业内对其未来发展、分类模式(如二分法、四分法)仍有分歧，核心问题集中在：全流程中的前端和后端“两头”没有打通，前端存在群众参与率不足的问题，后端则面临四分法分离出的厨余垃圾出口难题。此外，政策实施过程重设施建设、轻宣教体系的打造，缺少政策的设计与协同;资源化利用率账单不清楚;且政策推动以部门为主，未下沉社区，未能与基层社会治理和社会文明建设深度结合。

与垃圾分类政策类似，两网融合政策在推进实施过程中，也面临诸多亟待解决的核心问题。两网融合政策旨在打破生活垃圾清运和再生资源回收两个系统长期独立运行的“两张皮”局面，通过整合资源、统一规划，来构建一个从源头到末端的、高效的资源回收利用体系。政策要实现两大目标：一是掌握各类回收体系，构建清晰的数据系统;二是解决部分低值可回收物的难题。

两网融合政策实施过程中的首要问题是部门分割、条块分割，不同部门存在各自利益，难以实现高效融合;其次是权责不一致，实现网络系统集成需要配套的权力与资源支撑，但现实中这类保障存在不足;再者是合法性争议，近期已有环卫特许经营项目被叫停的案例，凸显合法化层面仍需完善;最后是补贴费用问题，在当前经济下行背景下，政策推进所需费用的解决方式尚未明确。

再看农村人居环境整治相关的解决垃圾问题的政策，政策旨在通过建立现代化的垃圾治理体系，解决“垃圾围村”问题。政策目标同样分为基础目标与深层次目标两类。基础目标以无害化为核心，优先构建收集-转运-处置的全链条体系，再逐步推进减量化与资源化;深层次目标，一是探索农业农村垃圾资源化协同处置，二是关联农村基层治理及村风文明等提升。

政策也面临多重问题。首要问题仍是部门分割，职责不清，住建部门与农业农村部门就农村生活垃圾的管理权责存在争议，此前推行的城乡一体化政策也因此面临不确定性;其次是历史欠账多与治理成本高的问题;三是“非正规堆放点”与违规倾倒问题突出——城市垃圾无处安放时，常向监管薄弱的农村区域倾倒;四是当前整治工作仍以无害化为主要方向，资源化和减量化不够。

03.环卫行业可能的潜力商机

针对各类垃圾治理政策，未来也存在诸多潜在发展方向，需行业及企业重点考量。

垃圾分类政策方面，核心是用相对合理的成本来解决“两头”不通的问题，但目前缺乏资金支持，仅能维持现状。环卫企业需要明确自身的定位，思考能提供的公共服务及可实现的政策目标，进一步考量此前的行业投入与政策目标之间的契合度。

具体可关注几大方向，前端(社区)方面可关注：前端社区宣教业务，虽经费有限，但企业可借此契机打入社区，依托现有基础拓展增量业务;企业可搭建社区端的回收网络、建立数据库，探索再生资源与生活用品销售结合的模式，挖掘存量数据的增值价值。后端(资源化设施)方面可关注：厨余垃圾资源化技术(如黑水虻养殖、分布式堆肥)、城乡协同处置、与农业的结合);再生资源高值化利用(如塑料认证、文创产品开发);以及碳排放核算、碳交易与两网融合的结合，均存在较大需求。

在两网融合政策当中，存在几个难度较高但值得探索的方向：一是低值塑料的回收与资源化，包括外卖餐盒、茶饮包装等，推行重复使用，减量化是未来核心趋势;二是行业整合与平台构建，依托数据库搭建共享平台，实现资源高效利用。

农村人居环境整治政策领域的垃圾治理相关政策，仍旧是未来的热点和重点。“十五五”规划建议明确提出，持续整治提升农村人居环境，以钉钉子精神解决好农村改厕、垃圾围村等问题，加快补齐农村现代生活条件短板，创造乡村优质生活空间。这为环卫行业提供了明确方向。

农村人居环境整治的具体发力点包括：一是监管一体化，借助AI技术破解农村监管薄弱难题，管控城市向农村的垃圾倾倒行为;二是推进农村垃圾资源化、减量化，推行易腐与不易腐两分类，兼顾农膜、农药包装等固废治理;三是改厕与污水综合治理，实现二者联动及就地资源化协同处置;四是农业农村垃圾就地资源化协同处理;五是紧跟片区推进综合项目，乡村振兴片区推进相关政策文件将密集出台，可顺势布局。

李长军在总结中指出，环卫行业与公共政策之间是一种共生关系，需持续关注政策变化对行业的影响;当前政策实施中存在的诸多问题，不仅制约了政策目标的实现，也影响了行业发展。他指出，要看到其中蕴藏的潜在机遇，并提出三点反思：一是环卫行业应明确自身能为政策目标提供何种不可替代的核心公共服务;二是借助新技术(AI、自动驾驶等)如何才能更好地提供公共服务;三是重新思考企业与地方政府之间的关系，特别是在回款、履约等方面如何构建更健康、可持续的互动机制。

原标题：垃圾分类为何热度减退？从政策痛点看环卫行业的潜力商机