刑事附带民事公益诉讼公告问题的实证化研究

【讯】公告问题的出现和止争

近年来，随着刑事附带民事公益诉讼跃升为民事公益诉讼“主角”，各方面争论逐渐增多，其中较为突出的是是否需要进行诉前公告，以及在赔偿和解、赔礼道歉等情况下是否仍需公告。上述问题看似是程序问题，实际是实体问题、概念之争与价值之辩。刑事附带民事公益诉讼具有民事公益诉讼的一般性特征，不少观点认为其隶属于民事公益诉讼，需要执行诉前公告规定。但深入研究不难发现，其提起主体单一为检察机关，且需遵循刑事诉讼规定，具有相对独立的法律性质，同时其与刑事附带民事诉讼具有同质性，是“刑事附带民事诉讼向公益领域方向的延伸”，可不公告。另外，因公告可能会造成刑事办案迟延，从提升效率节约资源的角度出发也不应公告。

2019年12月“两高”发布了《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》，要求履行诉前公告程序。后最高人民检察院在2021年7月施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）进行了再次重申，从实践层面消弭了诉前公告与否的纷争。但对于赔偿和解、赔礼道歉导致不起诉、撤诉等未予回应，产生了不一致的处理，另外实践中出现的公告形式化甚至虚置浪费也遭到不少批评。

公告的分类和价值

诉前公告：民事公益诉讼诉前程序是“在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持对民事公益诉讼享有优先权的法律规定的机关和有关组织起诉的制度安排”。民诉法规定提起民事公益诉讼的前提是没有法律规定的机关和组织或者其不起诉，《办案规则》规定民事公益诉讼案件调查结束后只能终结案件或发布公告。采取公告方式督促起诉是一种较为经济的方式，并且最高人民检察院为了有效解决操作问题在正义网专门开通了公益诉讼诉前公告专栏。然而，随着检察机关法律监督机关定位和公益保护人身份日彰，是否需要通过诉前公告刻意保持在维护公益上的谦抑作风值得商榷。

和解调解公告：民诉法解释规定公益诉讼案件当事人之间可以和解、法院也可以进行调解，其中法院主持调解一般会进行不少于30日公告。而《办案规则》仅规定了可以调解，对于诉中甚至诉前和解未予涉及，但实践中仍不乏需求与探索。如江苏省《关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定，对侵害程度较轻、损害数额较小的民事公益诉讼案件……可以在起诉前与侵权人就损害赔偿、公益修复等民事责任承担达成协议，并应当将协议内容公告。从人民法院公告网刊载看，已有刊登检察机关诉前和解协议的公告案件，且实际面向社会公告不少于30日。

道歉公告：《办案规则》规定，人民检察院……在英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉保护案件中可以提出消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等精神类惩处的诉讼请求。实践中消除影响、赔礼道歉等诉讼请求往往以媒体公告致歉信的方式进行，可以将其归类为道歉公告。此类公告如能精准有效施行，在涉及相关侵权犯罪的刑事附带民事公益诉讼案件中可起到惩戒与警示的双重作用。

公告的现状和反思

诉前公告尚未实际起到督促作用。《办案规则》规定诉前公告应当在具有全国影响的媒体发布，且制作了文书样本，并要求30日内书面反馈。此举虽然涵盖了告知的要求与内容，但尚未实现其目标，因为其前提当然包括查明是否具有相关机关和组织，如仅以一纸公告冲抵查明督促职责则有违制度原意。并且，在全国性媒体发布公告恐难产生预期效果，在浩如烟海或小如蚁豆的公告中鲜有人会关注或发现某一具体公告。以H省D市为例，检察机关自2019年开始办理刑事附带民事公益诉讼案件，截至2023年6月共计办理34件，除2019年办理的14件因当时没有明确必须履行诉前公告程序而未公告外，其余已起诉案件均进行了诉前公告，最终都没收到书面反馈，案件均由检察机关起诉。上述情况看似执行了上级要求，但除发布诉前公告一纸文书外，既没有明确具体机关和组织范畴，也没有采取督促起诉的其他行动，结果必然盖然性导向自行起诉。

道歉公告语焉不详难以取得实效。从法院公告网刊登情况看，道歉公告中很多致歉信虽落款署名，却对其他信息语焉不详，既没有提及涉及的案发时间、地点内容等，也没有致歉人其他个人信息，公众很难从中获得更为“真实”的感受，致歉人多数情况下仅是付出了公告费而已。另外，和其他公告一样，道歉类公告均刊登在全国性报刊、网站上，而没有在案发地公开，导致当地百姓难以知晓，其惩戒与警示作用大打折扣。

刑事案件整体办案效率不高。从对H省D市检察机关办案期限调查可知，尽管因法院对公告期等拖延案件审理期限的“容忍”，使得后起诉的附带民事公益诉讼能够与先起诉的刑事案件同时审理判决，但整体案件仍然效率不高。一方面，因附带民事公益诉讼一般较刑事案件晚起诉1个月，使得极少适用速裁程序，而从D市办理的案件看，多是案情简单的破坏资源环境案件，但仅1件适用了速裁程序。另一方面，案件的民事公益诉讼部分均由公益诉讼检察官办理，刑事检察官除提供刑事案件证据材料外不承担其他办案工作，且因受诉前公告期等原因起诉书也相互独立，这种同一案件中各自独立办案情况一定程度上浪费了诉讼资源。

改进公告工作的建议

进一步厘清公告价值定位。诉前公告实际是督促性的司法类公告，坚持诉前公告就应加强对相关机关组织的查明、督促以及支持其起诉工作。有人担心过于具体的查找和厘清提起民事公益诉讼的机关和组织可能会造成负累，有的还认为会致使前期工作白费，但这正是附带民事公益诉讼的价值所在，况且后续还可以衔接支持起诉工作。另外，和解调解公告主要价值在于让公众对和解调解工作进行监督，其类似于行政公告的公示意义，应该继续坚持。而道歉公告实质上是一种惩罚性措施，其价值在于惩戒和预防，要做到信息相对翔实，绝不能沦为变相的经济处罚。

逐步取消诉前公告相关要求。取消诉前公告能够适应检察机关法律监督机关定位，并消减其对整体诉讼进程的不当迟延，是当下中国解决刑事领域公益保护问题的较好方式。相关工作可以走渐进式的路线，首先，在检察机关内部真正将附带民事公益诉讼案件划为刑事案件的附属，由对应刑事案件的检察官或办案组一并办理；其次，逐步缩小强制诉前公告的范围，仅对一些案情复杂或影响较大的案件予以公告；第三，加强理论研究，进一步明确附带民事公益诉讼隶属于附带民事诉讼范畴；最后，根据实践和理论需求推动取消诉前必经公告程序的相关规定。

做实和解调解公告及道歉公告。一是继续对和解调解内容及赔礼道歉消除影响等公告开展探索；二是尽快修订司法解释明确和解调解公告及道歉公告的类型和具体方式，同时扩大道歉公告适用类型范围；三是将强制道歉并进行公告作为以和解调解结案案件的必经程序，以直观反映被告人的主观悔过心态；四是在道歉公告中加入司法机关对道歉人的评价并盖章确认，一方面有利于对内容的审核，另一方面也彰显了司法机关对道歉行为的支持；五是三类公告内容上要更多反应侵权人的个人信息，适当反映具体违法犯罪行为，同时要在全国和当地主要媒体及有关行业媒体同步公告。

（本文为《刑事附带民事公益诉讼公告问题研究》课题组研究成果）

（作者单位：西南政法大学）