PPP项目绩效管理浅析——以某污水治理项目为例

【讯】引言

为深入贯彻《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，以下简称《意见》）文件精神，进一步规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，财政部2020年3月发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，以下简称《操作指引》），用予全面指导PPP项目绩效管理工作。

一PPP项目绩效管理工作要点

《操作指引》明确了在PPP绩效管理过程中各参与方的主要职责，绩效目标与绩效指标的管理要求，绩效监控与绩效评价实施开展的流程，对开展PPP绩效管理工作进行了详细指导，将评价结果和财政预算进行了有效对接。

（一）职责划分

PPP项目绩效评价包括多个参与方，《操作指引》明确了各参与方的职责，指导各方各司其职，结束以往“都想管又都不想管”局面。

《操作指引》明确由财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。实施机构和项目公司（社会资本）作为绩效评价主体共同开展绩效管理工作，必要时由第三方进行协助开展。

（二）绩效目标、指标管理

在《操作指引》出台前，绝大多数的PPP项目绩效管理处于一种“有指标、无目标”或者“既无指标，也无目标”的状态。《操作指引》明确了在PPP项目绩效目标、指标管理贯穿PPP项目准备阶段、采购阶段、执行阶段全流程。在总体绩效目标基础上设置“具体、可衡量、可实现”的年度绩效目标，目标要“指向明确、细化量化、合理可行、物有所值”。

通过绩效指标来衡量绩效目标的实现程度，绩效指标按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性原则，结合预期产出、预期效果和项目管理目标细化量化的设定。

（三）工作程序

《操作指引》对PPP项目绩效监控和绩效评价的流程都做了详细规定。PPP项目的绩效监控工作流程主要包括开展绩效监控，反馈、纠偏与报告两个步骤。

PPP项目的绩效评价工作流程主要包括下达评价通知、制订工作方案、组织实施评价、编制评价报告、相关资料归档和评价结果反馈六个步骤，通过规范的工作流程来保障评价结果“依据充分、真实完整、数据准确、客观公正”。

二PPP项目绩效管理应用案例

下面以某污水治理PPP项目为例来对PPP项目绩效管理进行一番“举案说明”。

（一）项目基本情况

该污水治理PPP项目包括污水处理厂和排水管网建设运营两个子项目。项目改扩建污水处理厂一座，污水日处理规模2万吨；新（改）建50公里污水管网及配套泵站和60公里雨水管网及配套泵站。项目采用BOT模式实施，由项目公司负责项目投融资、建设、运营和维护，项目合作期结束后将项目设施无偿移交政府方，在合作期内政府向项目公司支付可用性服务费与运营绩效服务费。

（二）组织保障

针对PPP项目绩效管理过程的组织保障，《操作指引》提出财政部门负责业务指导及建立建全共性指标框架，行业主管部门建立建全本行业核心指标体系、项目实施机构做好PPP项目绩效管理具体工作，项目公司（社会资本）配合开展PPP项目绩效管理，第三方机构提供协助的指导思路，构建健全的组织保障体系。

在本项目绩效管理过程中，由当地财政局、项目实施机构（同时也是行业主管部门）、环保局组成项目绩效评价领导小组。领导小组负责组织制定和修订绩效评价办法和评价标准；对绩效管理工作涉及的重大事项进行决策与组织协调；审核绩效评价工作组制定的绩效评价工作方案、下达绩效评价工作通知、审核绩效评价工作组提交的绩效评价报告，统筹协调推进各项绩效评价工作，并开展绩效评价工作督查、督办；确认绩效评价结果。

实施机构通过竞争性方式选择我司作为第三方机构协助进行项目的绩效评价工作，第三方机构绩效评价专家组成绩效评价工作组，由绩效评价工作组负责拟定绩效评价工作方案，具体开展绩效评价工作的组织与实施，撰写并向绩效评价领导小组提交绩效评价报告，对绩效评价过程中形成的资料进行归档整理。

（三）项目绩效目标与指标设定

1、总体绩效目标

总体绩效目标是PPP项目全生命周期内预期达到的产出和效果，相对来说，总体绩效目标是一个较为宏观的概念。

查询该项目的PPP实施方案与PPP项目合同，其中都未设定项目绩效目标，因此需由绩效评价工作组首先完善项目的绩效目标。结合项目情况，该项目的总体绩效目标设定为，通过PPP项目的建设运营，强化开发区污水源头限制与治理，实现开发区内污水全面收集，达标排放，提升水质环境，改善人居生态环境，提高居民生活质量。

2、年度绩效目标

年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果。也即年度绩效目标是总体绩效具体细化的产物，《操作指引》要求年度绩效目标“具体、可衡量、可实现”。

绩效评价工作组在将总体绩效目标细化为年度绩效目标的过程中，主要参照《操作指引》中提出的绩效目标“预期产出、预期效果、项目管理”三重框架进行细化分解，针对项目建设期与运营期的不同特点分别设定年度绩效目标。

建设期年度绩效目标

（1）预期产出

进度方面，编制工程进度计划及进度控制方案，及时开工和完工；质量方面，编制质量控制计划和施工质量满足设计标准及合同要求；投资控制方面，严格按照限额设计控制建设成本，确保决算数不超过初步设计概算数（因政府方原因除外）；安全施工管理方面，及时购买工程建设保险，不发生安全事故；竣工验收方面，所有工程一次性通过竣工验收，施工质量满足设计标准及合同要求，达到国家规定的相关标准。

（2）预期效果

社会影响层面，项目建设过程中不出现公众舆情与群体性事件等；生态影响层面，项目建设过程中不出现重大环境污染事件以及环保处罚情况；可持续性层面，项目公司建设过程中构建外部沟通机制，项目通过竣工验收后，做好项目正式运营筹备工作。政府相关部门、项目实施机构、社会公众（服务对象）对项目公司建设期间相关工作的满意程度为优良。

（3）项目管理

项目公司组织架构健全、人员配置合理、满足项目日常建设运营需要。项目资本金与融资资金足额及时到位。建设相关资料保存完整真实并及时归集。按相关规定与《PPP项目合同》约定及时准确履行信息公开义务。

运营期年度绩效目标

（1）预期产出

污水处理水质、噪声排放、废气排放、污泥处理、自动控制及监控、主要工艺段运行管理、化验分析等指标满足《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)、《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）等行业规范以及《PPP项目合同》要求，排水管网日常巡查、泵站安全运营率符合相关规范要求；项目维护层面，设备管理人员和设备管理、设施运行状况、管网维护、厂容厂貌、大、中、小修管理、计量、仪器、仪表、自动监控测量仪器等指标满足行业规范以及合同要求，定期对人工湿地进行清理与维护，定期对排水管网进行检修、清淤，泵站运行、维护，符合国家相关规范要求；成本效益层面，项目公司核算运营成本清晰完整；安全保障层面，编制安全管理制度以及应急预案，设立安全管理人员及管理机构，并进行安全隐患专项检查。

（2）预期效果

工程建设完成后，可以有效改善城市的环境质量，减少污水排放，保护城市地表水体和地下水源。带动本县新增就业人口，为本县带来更多的税收收入，为人民的城市生活提供便利。项目可持续性良好，制订生产计划并按计划实施，按期偿还项目融资贷款。各项目相关方对项目实施满意度较高。

（3）项目管理

项目公司应根据现代企业制度构建完善的组织架构体系；建立健全财务管理制度、应急保障制度、档案管理制度、以及其他各项台账管理制度，完备相应制度的执行记录；按规定及时准确公布项目相关信息。

3、绩效评价指标

绩效评价指标是用于衡量绩效目标实现程度的工具。在年度绩效目标已经根据“预期产出、预期效果、项目管理”三重框架进行细化分解的基础上，绩效评价指标的设定实际上就是对每一个分解后子目标设定评价标准、评价方法与权重。

权重方面来说，《操作指引》要求运营期绩效评价指标“预期产出”权重不低于总权重的80%，其中“项目运营”与“项目维护”指标不低于总权重的60%。对建设期绩效评价指标权重《操作指引》未作明确约定。

在该污水治理PPP项目中，绩效评价工作组设定的建设期绩效评价指标预期产出、预期效果、项目管理权重分别为70%，15%，15%。运营期效评价指标预期产出、预期效果、项目管理权重分别为80%，10%，10%。相对重要的指标赋于相对较大的权重。在建设期来说，给予“竣工验收”最大的权重，在运营期来说，给予“污水处理达标”最大的权重。

从评价标准方面来说，对于污水治理这类项目，国家和地方层面都有相对完善的国家标准和地方标准，在该污水治理PPP项目中，绩效评价工作组在设定评价标准时更多的参照国家、地方相关规范与PPP项目合同的约定，主要包括《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918-2002）、《城镇污水处理厂污泥处理技术规程》（CJJ 131-2009）、《城镇污水处理厂运行、维护及安全技术规程》（CJJ 60-2011）、《城镇排水管渠与泵站运行、维护及安全技术规程》（CJJ 68-2016）等。

（四）绩效监控

根据《操作指引》，PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理。在进行绩效监控前，要确定监控目标和监控的频次。

监控目标来源自年度绩效目标，是年度绩效目标中最能代表和反映项目产出及效果的相关指标。因此在进行绩效监控时，没有必要也不应该对所有的年度绩效目标进行监控，要分清主次，抓住重点。因第三方机构介入时间的问题，该污水治理PPP项目未开展建设期绩效监控工作，只开展了运营期绩效监控工作。绩效评价工作组在进行绩效监控时结合项目的主要产出与效果，在一众绩效目标与指标中重点选取了“水质达标”、“污泥处理”、“设备设施运行状况”、“安全管理”、“管网日常巡查”、“生态影响”、“社会影响”进行监控，较好的达到了“客观反映、及时纠偏、改进绩效”的目的。

《操作指引》要求“根据PPP项目特点，考虑绩效评价和付费时点，合理选择监控时间，设定监控计划，原则上每年至少开展一次绩效监控”。在该污水治理PPP项目中，PPP合同约定可用性服务费每年度支付一次，运营绩效服务费每季度支付一次。绩效评价工作组综合考虑PPP合同中的付费时点约定，以及项目运营过程中，污水处理达标情况与环保部门时时联网，项目公司每月向实施机构报送月度运营情况报表的实际情况，确定项目每季度未开展一次绩效监控，在年未与绩效评价时点相重合时，则只进行绩效评价，第四季度不再开展绩效监控。

绩效评价工作组将在进行绩效监控的过程中发现的偏差及时向领导小组反映，同时纠偏情况是下一期绩效监控需重点关注的内容。

（五）绩效评价

1、建设期绩效评价

《操作指引》要求“原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价”。在第三方机构介入该污水处理PPP项目时，污水处理厂建设运营子项目虽未办理竣工建设，但已实际运营半年多时间，排水管网建设运营子项目也未办理竣工验收，但两子项目均已进行了完工验收。那是否可以结合完工验收进行建设期绩效评价呢？

通过查询相关资料可知，工程验收分为交工验收（完工验收）和竣工验收两个阶段。交工验收阶段主要工作是：检查施工合同的执行情况，评价工程质量，对各参建单位工作进行初步评价。竣工验收阶段主要工作是：对工程质量、参建单位和建设项目进行综合评价，并对工程建设项目作出整体性综合评价。二者主要区别是1）时间上交工验收在前，竣工验收在后；2）从验收主体来说，交工验收由项目法人组织进行，而竣工验收应由政府相关建设主管部门、管理机构、质量监督机构、造价管理机构等单位代表组成的竣工验收委员会组织进行；3）性质上来说交工验收是项目管理机构行为，而竣工验收是一种政府管理机构行为。

绩效评价组经分析后认为《操作指引》建议结合竣工验收开展建设期绩效评价，主要原因在于PPP项目绩效评价人员非专业工程质量验收专家，需通过竣工验收结果来认定项目工程建设质量是否合格，完工验收也对工程质量进行了初步评价，在项目短期内无法进行竣工验收的情况下，可以结合完工验收开展建设期绩效评价。该污水治理PPP项目就是结合项目完工验收情况，根据建设期绩效评价指标开展了建设期绩效评价工作。

2、运营期绩效评价

项目进入运营期后，绩效评价工作组根据运营期绩效评价工作方案，结合评价周期内的项目绩效监控情况，编写《运营期绩效评价报告》报领导小组审核。

运营期绩效评价的结果与项目的付费金额息息相关，因此需注意区分责任主体，对不属于项目公司或社会资本责任造成的绩效偏差，不应影响项目公司（社会资本）的绩效评价结果。

在该污水治理PPP项目评价过程中，因污水处理厂年处理水量未达设计标准的60%而对该项指标进行了扣分，后通过沟通了解到，因为开发区部分企业搬迁，同时受新冠疫情影响，新企业招商工作受阻，导致项目进水水量不足，但综合分析导致该问题的责任主体不在项目公司，因此绩效评价领导小组经与项目公司充分沟通后调整了该项目指标的评分。

（六）结果应用

PPP项目绩效评价结果包括按效付费、落实整改和监督问责。《操作指引》提到“指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件和项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款”。该污水处理PPP项目在《操作指引》发布前已完成了PPP合同的签订，对于是否完全参照PPP项目合同进行绩效评价，政府方与项目公司也有过不同意见。最终绩效管理领导小组与项目公司经过多轮协商，确定了“按《操作指引》完善项目绩效目标与绩效指标，按《PPP项目合同》进行结果应用”的思路。在遵守新政策的前提下，尽量减少对《PPP项目合同》的修改。

（七）项目信息平台管理

从2021年开始，财政部PPP综合信息平台在不同省份逐步开放了绩效管理模块的填报，对于委托第三方协助进行的绩效管理项目，实施机构进行关联操作后，由第三方机构填报绩效管理过程中的相关内容。2021年12月财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》，要求“执行阶段的管理库项目，项目信息更新周期不得超过12个月”。在该污水治理PPP项目绩效管理过程中，第三方机构及时将相关信息上传PPP综合信息平台，通过PPP综合信息平台中应填项也可以及时发现绩效评价过程中的疏漏，查漏补缺，让项目的绩效管理过程更符合《操作指引》的规范要求。

三结语

PPP项目绩效管理已经成为实施全面预算绩效管理的重要一环。广大PPP绩效管理从业人员要以《操作指引》为指导，进一步拓宽PPP项目绩效管理方式，构建PPP项目多层次、全覆盖、多主体、全过程、信息化的全面绩效管理体系，提升绩效管理质量，更好地促进PPP行业高质量发展。