应循序渐进建立完善的全国碳市场

【讯】开篇的话：

全国碳市场一周年啦！

按照党中央、国务院的决策部署，在多年地方试点和借鉴国际碳市场经验基础上，2021年7月，全国碳市场启动上线交易，取得标志性进展。

全国碳市场是落实碳达峰碳中和目标的重要政策工具，是以较低成本实现减排目标的政策工具，是利用市场机制控制温室气体排放的重大制度创新；是推动绿色低碳发展的重要引擎，促进全社会生产生活方式低碳化、长期化的有效方式。

在全国碳市场启动上线交易一周年之际，中国环境APP产经频道特推出“全国碳市场一周年”系列报道，采访权威专家，总结全国碳市场第一个履约周期建设进展与成效，分析当前面临的形势与存在的问题，探讨下一步工作重点及如何切实抓好碳市场数据质量管理，推动全国碳市场健康平稳发展等，也欢迎社会各界参与，或在文后留言。

全国碳排放权交易市场启动一年来，市场运行平稳，价格稳中有升，在推动企业有效控制温室气体排放、绿色低碳转型发展等方面发挥了积极作用。与此同时，全国碳市场刚刚起步，在建设与管理方面仍面临诸多问题与挑战。中国环境记者采访国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（以下简称国家气候战略中心）总经济师张昕，探讨第一个履约周期顺利收官，积累了哪些有益的经验，有哪些需要完善的地方？

全国碳市场建设稳妥有序推进，预期目标基本实现

初步建成政策法规体系、数据管理制度、配额分配与清缴管理制度、交易制度

全国碳市场第一个履约周期以99.5%的配额清缴率完成履约；截至2022年7月8日，全国碳市场配额累计成交约1.93亿吨，累计成交额约84.9亿元。张昕说，全国碳市场启动以来稳妥有序推进，基本实现设计预期目标。

张昕介绍，在全国碳市场设计与建设中，始终坚持全国碳市场是控制温室气体排放政策工具的基本定位，初步建成政策法规体系、数据管理制度、配额分配与清缴管理制度、交易制度，初步形成生态环境部及相关部委、省级和设区市级生态环境主管部门、行业组织和社会公众构成的多层级、联合监管体系，建成有效支撑全国碳市场顺利运行的支撑系统。

不断完善“部门规章+规范性文件+技术规范”的政策法规和技术规范体系——

相继出台《碳排放权交易管理办法（试行）》、配额分配方案、碳排放核算和报告指南、核查指南。值得注意的是，生态环境部和司法部持续推进《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）立法进程，目前已由司法部上报国务院。

建立碳排放数据核算、报送和核查制度——

编制完善碳排放核算、报告与核查技术指南，持续开展企业碳排放数据报送和核查工作，构建了2013-2020年电力、钢铁、有色金属、建材、石化、化工、造纸和民航行业约7000余家企业碳排放核算数据库。生态环境部高度重视数据管理，不断完善数据管理制度，强化日常监管。例如，2021年10月至12月，生态环境部组织开展了碳排放报告质量专项监督帮扶，查实了一批典型、突出问题；2022年3月，对4家机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例进行通报，严管、严查、严办碳排放数据管理违法违规现象。

稳妥制定配额分配方案——

全国碳市场配额分配方案与我国现行碳排放强度管理制度相衔接，对标行业先进碳排放强度、基于发电机组实际发电量为其免费分配配额，并不限制发电企业生产，鼓励先进机组多生产，超额排放必须付费；此外，制定了“配额清缴履约上限”等政策，并允许价格较低的国家核证减排量（CCER）用于配额清缴抵消，合理减轻企业配额清缴履约负担；配额分配方案较好地处理了发电企业经济发展与降碳的关系。

已建成全国碳市场运行支撑系统——

由湖北省牵头建设全国碳排放权注册登记结算系统，上海市牵头建设全国碳排放权交易系统。这些系统已顺利上线运行，为重点排放单位提供有效服务，为主管部门提供有力监管，切实保障了全国碳市场顺利运行。

“十四五”时期，全国碳市场发展面临哪些关键问题？

生态环境部将从法律法规、数据质量、市场功能等方面强化全国碳市场建设

“碳排放权交易是新生事物，全国碳市场建设是一个边学边干、不断完善的过程，不仅需要借鉴国外主要碳市场和试点碳市场经验，还需要及时总结自身建设经验，发现问题，探索有效解决方案。”张昕强调，“应正确认识全国碳市场的作用定位。既不过度强调其金融属性，碳市场不是投机获利的工具，应坚持全国碳市场和碳金融作为减排政策工具的基本定位，稳步推进全国碳市场建设，健康有序发展碳金融；也不必过度担心其对经济发展的影响，碳市场将为降本增效实现减排目标提供有效的市场机制途径，还可以灵活适应能源市场、宏观经济变化，与能源等市场机制协同发挥作用，对经济绿色低碳转型发展具有重要的激励作用。”

除了需要强化对碳市场基本定位的认识外，回顾第一个履约周期，暴露出哪些需要完善的地方？

张昕表示，一是亟待提升法律法规层级。目前，《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部令第19号）是全国碳市场运行的法律法规基础，层级相对较低，无法支撑形成全国碳市场部委联合监管和支持机制，尚未形成有力的法律震慑。例如，全国碳市场碳排放数据核算、核查不规范，甚至出现弄虚造假现象，其中一个主要原因就是违法违规处罚力度弱，个别技术服务机构法律意识淡薄。

二是需不断强化日常监管，例如，就碳排放数据管理而言，不能仅依靠开展年度核查，还应建立完善数据质量日常监管机制；又如，由于部分地方主管部门人手少、监管能力较弱、财政资金不能及时到位等原因，导致日常监管力度不够，须要着力克服困难，压实重点排放单位责任。

三是需提升碳交易的活跃度，改善配额的流动性。全国碳市场开市后，配额成交价、成交量经小幅上涨后逐渐走低，直至临近履约才出现成交量价齐升的现象，总体上看交易活跃度较低，配额成交量较少。全国碳市场交易活跃度情况虽然符合碳市场作为政策市场的规律，但是全国碳市场仅有配额现货交易，而且交易主体仅为发电行业，也是全国碳市场交易活跃度低的重要原因，需要通过扩大交易主体范围、丰富交易品种等方式解决。

四是构建长效能力建设和宣传机制，有针对性地提升主管部门、重点排放单位、技术服务机构参与全国碳市场的能力，及时完整准确地宣传全国碳市场法律法规、政策和技术规范，正本清源，为全国碳市场建设营造良好舆论环境。

“十四五”时期是实现碳达峰碳中和的关键期、窗口期，如何稳步推进全国碳市场健康发展？

“全国碳市场建设是复杂的系统工程，不能一蹴而就，应循序渐进建立完善全国碳市场。生态环境部将从法律法规、数据质量、市场功能等方面强化全国碳市场建设，助力实现碳达峰碳中和。”张昕说。

不断夯实全国碳市场的法律法规基础。推动《条例》尽早出台，明晰碳交易及相关活动参与主体的责任，规范碳交易及相关活动程序，明确相关部委的监管职责，构建部委联合多层级监管与支持机制，加大对违法违规的处罚力度。在《条例》框架下，修订完善碳排放权交易、登记、结算等管理办法，并制定出台碳排放核算和报告、核查技术与管理规则等其他配套管理规章和文件，不断完善法律法规和政策体系。

强化数据质量监管力度。完善数据质量管理长效机制，强化数据质量日常监管等，压实重点排放单位、技术服务机构对碳排放数据管理的责任，不断建立完善技术规范体系，充分应用数字化、智能化技术提升数据质量和管理效率，加大对数据质量管理违法违规惩处力度，建立健全信息公开和征信惩戒管理机制。

不断强化市场功能建设。逐步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，逐步纳入水泥、有色、钢铁、石化、化工等高排放行业。逐年收紧配额分配，探索碳排放总量控制，适时引入有偿分配配额。逐步丰富交易主体、交易品种和交易方式，适时引入非履约主体和个人参与碳交易，强化碳金融标准和绩效评估体系建设，健康有序发展碳金融，加强全国碳市场与绿电、用能权交易机制协同增效，建立完善以全国碳市场为核心的碳定价机制。

如何提高碳市场数据质量？

建立长效数据质量监管机制，压实重点排放单位和核查技术服务机构数据质量管理责任

高质量的碳排放数据是全国碳市场规范有序运行的前提，是决定全国碳市场减排成效的生命线。为了建设高质量的全国碳市场，切实推动碳达峰碳中和，需要着重开展哪些工作？

“建立完善全国碳市场数据质量管理制度，持续强化数据质量日常监管。夯实数据质量管理的法律法规基础，加大数据管理违法违规处罚力度，直至依法追究刑事责任，对数据管理不规范和数据弄虚造假形成强有力的法律震慑。在《条例》框架下，充分发挥市场监管等部门的职责作用，由相关部委建立技术服务机构和数据质量联合日常监管机制，建立日常监管部门，改进监管方式，如开展“双随机、一公开”的日常监督检查，开展“定期检查+日常抽查”的常态化监管，将全国碳市场数据质量执法检查纳入生态环境执法检查等，建立健全统一规范的碳排放数据监测计量、核算、报告、核查等技术规范体系。建立完善多部门联合惩戒、信息披露和举报制度，设立技术服务机构“清出”机制、黑名单机制。”张昕说。

此外，需要压实重点排放单位数据管理责任。《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部令 第19号）《企业温室气体排放核算技术和报告指南 发电行业》（以下简称《核算报告指南》）明确规定，重点排放单位按照生态环境部制定的技术规范开展碳排放数据管理和编制排放报告，对其排放报告的真实性、完整性和准确性负责。为了提升数据管理质量，重点排放单位应按照《核算报告指南》的要求，建立专岗专责，建立完善内部碳排放数据管理制度，强化数据质量管理计划编制和实施，及时保质定期报告碳排放及相关数据，把好排放报告质量关。

压实核查机构数据管理责任。《企业温室气体排放报告核查指南》（以下简称《核查指南》）要求，核查机构应当对提交的碳排放及相关数据的真实性、完整性和准确性负责，更不能弄虚作假碳排放数据。核查机构应以《核查指南》为技术指引和基本要求，开展重点排放单位的碳排放核查，这是确保碳排放数据质量的根本要求。核查机构还应结合《核查指南》制定完善严格的核查内部管理和技术规范，建立完善核查工作质量内部管理和核查报告内审制度，确保核查报告质量。核查机构应针对核查工作所处的不同阶段特点实施分阶段内审管理，根据核查行业的特殊性和复杂性在核查团队中合理配备行业核查员，并评估核查质量，切实确保核查工作质量。核查机构应严格自律，不从事与其核查工作利益相关的咨询和管理业务。

建立完善信息披露和联合惩戒机制，强化对重点排放单位和技术服务机构的社会监督。除了主管部门强制要求重点排放单位和技术服务机构披露于全国碳市场相关信息外，重点排放单位和核查机构应主动利用各种平台工具及时、准确、合规披露其碳排放及相关信息，以及核查人员、核查业绩、核查工作等信息，自觉接受社会监督。

确保数据质量，能力建设永远在路上，必须建立完善长效能力建设机制，建立技术服务机构、重点排放单位和从业技术人员碳排放管理评估机制，建立完善碳排放管理员等碳排放管理职业资格管理等机制。