地方政府延期付款，环保公司成刀尖上的舞者

不管是蹲下还是挺立，那些曾经或正在环境产业里进行项目投资的环保公司，面临的危险最大。

政府不能按时、足额支付费用，PPP协议因为地方政府领导调整不能履行，这些问题在过去都曾经反复出现。最近两年，因为疫情的原因，问题更严重了。

近期，一家新登陆创业板的环保公司，就在招股说明书中提示，公司面临应收账款不能全额回收的风险。后续债务人可能存在经营情况出现重大不利变化，不能按时、足额偿还相关欠款，公司应收账款不能收回，进而影响现金流及日常经营的风险。

环保公司，尤其是投资运营类环保公司，正在遭遇什么，出路在哪里?

在绿谷调研中，A上市公司高管说：“从做项目的角度来讲，延期支付其实一直都存在，只是对于我们而言，在之前阶段，主要是在工程业务上，拖欠严重，运营还是好一些。” A上市公司以水的业务为主，有少量PPP项目，有较多EPC、传统投资运营项目。

运营部分，账期有长有短，但是它是滚动的，相对来讲还比较稳定，会持续地有进账，以前支付问题都不大。工程部分，则是区域差异比较大，A公司在有的区域选择去做资金相对到位的项目，支付也还行，但在没有精挑细选的区域，问题就比较严重。

比较明显的变化是在去年，因为疫情以后，政府支付能力越来越差。运营项目，原来还不错的，现在支付推迟延后也比较明显，像一些带资产的项目，费用就收到了去年的半年，政府这边说确实是没钱，财政收入下降得比较厉害。这种延期支付，已经是不同区域的普遍现象。

B上市公司前几年签了较多PPP项目，其高管说：PPP项目是两种类型，一种是BT(投资建设)加O(运营)，BT的部分，是用可行性服务费来付，O是使用者付费。另外一种就是BOT。目前来说，O这部分多多少少还能给一点，BT部分的拖延是最严重的。

他说，“我们都是用杠杆去做的，用资金敲门，总投资里80%的钱是借的，要给银行还本付息的，现在压力都在投资人身上，转移不到项目上去。我们作为社会资本方就要去承担这个压力。PPP项目中政府的实施机构出资的那一部分，它什么责任都不担，它实际上是个监督机构。”

他认为，只要是PPP项目，无论国企、央企，还是环保上市公司，都会遇到这个问题，只不过严重程度有所不同，因为资金压力不一样。

C上市公司售卖技术、产品、服务，也做环保工程，主要客户就是地方政府。因为基本上没有几个PPP项目，这家公司看起来是最超脱的，但也同样承担追欠之苦，总资产40亿的公司，应收账款年年都有将近10亿。

C公司高管说：拖欠的问题是一直存在的。

他说，地方政府延期付款有三种情况，一种就是地方政府确实没钱，但又要办事儿;第二种情况是有钱，但是机制不顺，这个钱无法给到企业手里;第三种，是极少数的恶意拖欠的。因为都是公款支付，一般来说不存在主观故意不付钱的，极少数的恶意拖欠是公司“得罪人”了。

但B公司高管认为：“所有的拖欠都是恶意的。环保行业就是被地方政府玩死了，所有的责任都是环保公司在扛。”

一家进入环保行业一定年头的央企则称：“不知道其他单位，但我们的这些项目，地方政府履约不太好。对我们公司的主要水利水务项目进行了统计，投资回收率比较低。”

据中国环保产业协会统计，2021年，A股177家环保上市公司中，有130家企业应收账款增加，占比73.4%。整体来看，177家公司的应收账款总体增长了10.8%。

环保行业本身具有长周期、重资产、回款慢等属性，环保项目资金回笼周期往往长达二三十年，固定成本投入高，本就有较高的经营杠杆，再加上其合作对象往往是地方政府，许多地方政府财政能力有限，就更给企业发展添了一层风险。

尤其是近些年来，在追求绿水青山，坚决打好污染防治攻坚战之际，相当一部分环保企业陷入了高负债、高杠杆的泥潭。

一方面是融资成本高、融资压力大，财务成本快速上升;另一方面则是大量的项目工程款、运营服务费等被拖欠。

多个环保龙头公司受到欠资的困扰，不同项目情况各不相同。

就运营项目而言，有的是因为项目公司所在地政府财政收入下降，财政支付形势严峻，污水处理费支付更是难以顾及，而且污水处理服务费未纳入当地财政预算或额度严重不足，支付全部为预算外资金安排，必须由一把手市长、区长签字才能支付。

还有的是因为遇到污水出水标准等级提高导致药剂成本增加、当地机构调整等问题，加大了水费回收难度。

这些情况一直存在，只是从去年开始，一些经济发达地区的项目也开始拖欠费用。B公司高管称，在南方某省，有一个污水处理项目，公司已经顺利运营多年。从去年开始，地方政府开始拖欠，只给很少一点运营费。比如每个月应该给100万，但只给二三十万，还本付息没有，电费没有，最多只能保证药剂费和人员费——因为运营需要人。

PPP项目的情况更惨不忍睹。6年前，B公司投资20亿，以PPP模式做西部某县的水环境治理。

B公司高管说：“20亿投在一个县里头，胆量也是够大的吧?现在算是明白过来了，但是那时候也是响应国家号召，要治理一个重要地区的区域水环境。”

B公司把这个县的污水处理厂、污水处理站都给建起来了。20个亿的投资，BT部分，地方财政每年最少要给B公司两个亿，但2016年开始的项目，到现在一分钱也没收到。县里不给钱，也不审计，惯用借口就是“你总投资没有定”，所以拒绝支付BT部分的可行性服务费。

这个西部县的地方财政一年的收入才几个亿，其实养不起这个项目。但是也得硬着头皮做，因为它在一个重要流域的上游，每一滴水都要流到这个水域。现在它把压力转移到环保公司身上了，环保公司的感觉是“做投资，就被套住了。”投资是把资产固化以后，再发挥效益，这跟卖卖设备是不一样的。

ABC三家公司现在都变成了国有控股，如果地方政府大量延期支付，甚至不支付，应收账款变成坏账，那就意味着国有资产的流失，经营团队就要担责。“真的是压力重重。”B公司一位高管说。

他说：“社会投资方的投资落地以后，政府就不怕你了，钢筋水泥搬不走，设备也搬不走，你把女儿已经嫁出去了，收不回来了。”

政府不怕环保企业，因为企业不能去“拉横幅”，也不能去“堵门”。同时污水处理设施还不能停，只要一停环保部门就来抓。环保项目停了就是企业的社会责任，污水横流，甚至可能触犯刑法。

B公司高管说：“政府有两条线，一个执法线，它可以收拾你;另一个是财政线，不给你钱。两条线围追堵截，让环保企业给它义务劳动。”

打官司也很难打赢，因为官司只能在项目所在区县打，法律体系也有地方保护。而且，用法律手段，那就意味着你拼了，闹个鱼死网破，已经投入好几年，投资可能就打了水漂，没法收回。

C公司高管说，做环保企业这么多年，对于地方政府的拖欠已经有点司空见惯了。你去麦当劳吃饭，麦当劳绝对不会担心收不到你的钱，但我们做环保企业，有很重的心理负担。是不是能收回钱，或者说要付出多少额外的成本才能收回钱，我们确实是有顾虑的。

不管是民企、国企的企业家，都需要持续经营公司，为股东赚钱。如经济学家弗里德曼在《企业的社会道德》中所说，企业家是股东的代理人，所以必须尽忠职守，不负委托，通过提供产品和服务，尽量为股东赚钱。企业家无权拿股东的钱去回报社会，否则就是盗窃。

如果是国企，拿着A地的钱，去B地投资，建设了B地的绿水青山，但没有得到回报，也一样要受到谴责。有高管说，也许环保项目投资最终只能是央企的任务，但即便是央企，资源也是有限度的，也有考核指标。

他认为，PPP的那个P就像一个套马杆，用三个套马杆牢牢地套住了环保公司。

这样逼得环保企业走投无路，社会资本的投资积极性就没了，因为不敢投。现有项目公司的维护成本还得环保公司拆钱去支持，拆钱成本也很高。“最终结果就是破产。”这位高管叹息道。

一位央企人士也说：地方政府难，环保企业更难。一方面为了企业发展，不接项目不行。另一方面，接了项目还要被坑，而且还都是被政府坑，还惹不起。有的地方政府就是把央企骗过来挨个坑一遍，又穷又横。

尽管地方政府官员可以很聪明、政府可以拥有海量市场数据、政府也具备做事的权力和魄力，但致命之处是：地方政府官员对资源利用的决策，只可能顾及任期之内的效果，不可能看到遥远的未来。

某地方政府之所以大力推行PPP模式，引进外来投资，就是因为：“我们县一年财政收入才九亿，这些年来贷款快两百个亿了!这还只是明账上的，还没算信托和私募。你想连利息都还不起，哪个银行敢放贷!而且银行打条子那要有抵押的呀，我们地皮不好卖，上面的房子不就是个破烂?”

在这种情况下，建设绿水青山的任务、生态环保督查的压力，也让一些地方政府感到为难。PPP模式被他们视作是配合中央深化经济体制改革，是可行的解决方案。社会资本解了他们的燃眉之急，也得到梦寐以求的业绩，却没想到笑到最后双方都如此艰难。用一句流行歌曲的歌词来说，就是：相爱总是简单，相处太难。

污水处理厂运营费用的支付一部分是收自居民的污水处理费，但是还是需要政府补贴相当的比例。另外，运营费一般都进入到了政府财政预算，像PPP项目，这是前提条件，即使不是PPP项目，作为持续需要支付的费用，一般也都会列入预算，那么一般情况下，有一定保障。

而工程类项目，不是持续性支出，每年都会有变化，未必列入预算，目前有些靠专项债券或者专项资金支持的工程项目，也都不是全额支持，还是需要政府自筹一部分，所以好多都会拖欠。

问题是现在连“有保障”的运营费用，都开始拖欠了。

某个县的污水处理项目，收不到运营费，就只好拖欠电费，一直拖到电网对其拉闸限电。

政府负债太高，一些地方据说是公务员工资都发不出了。高管们一致认同了这种说法。

但高管们认为：“对我们企业来说，我们不光是人的吃饭问题，还要交电费、税费，要买药剂，要给银行付利息。刚性支出我们是扛不住的。政府的支付信用丧失以后，它就会导致投资类环保企业加速灭亡，以前十年才死，现在两三年就死了。”

A公司高管说，“我们算是盯回款盯得还比较紧的，但是无奈的是现在‘地主家’也没余粮了。”

早在疫情尚未传播的2019年，在当年12月19日的固废战略论坛上，E20环境平台董事长、首席合伙人傅涛就曾指出，躺在政府支付身上的环保企业，如果大部分收入来自于政府PPP合同，是有巨大支付风险的。政府付费不可或缺，但不能是唯一来源。

他解释说：一方面，从长远看，中国经济增长速度跌落到6%以下将是正常的，地方政府支付窘境可能会是常态。另一方面，大规模减税，地方政府信心不足，尽管支付意愿增强，但地方经济收入不行，支付能力在衰减。

现在，疫情后，有的地方政府干脆躺平了，对此，社会资本毫无办法。“我们得站着，站到你腿发软，精疲力尽，怕的是最后实在顶不住，咔嚓也躺下了……那好不容易取得的环境治理成果只怕也没了。”环保公司几位高管说。

出路何在呢?只能是从公司管理出发，尽量追讨。

C公司高管认为，诉讼这条路还是比较快捷的，尤其是对于那些有钱但是机制不顺的地方政府而言，他们还挺乐意让你诉讼的，因为你诉讼完之后，他们就好去找领导批钱了。

但这也给环保企业带来了极大的追欠成本，有的企业是有专门的人员安排，还有的企业外包给律师事务所进行追讨。

A公司则是未雨绸缪——或者说是迫不得已，早在2019年，就开始在着重去管理应收账款，该公司把项目、账期，即项目回款情况分成ABCD四个档次，分别代表不同的延迟时间。

A类支付正常;B类已经开始有拖延支付的情况出现;C类是要重点关注的项目，开始使用一些特殊手段，包括法律手段;D类就是作为坏账、烂账去处理。

同时，针对四种分类，A公司有专门的团队去对接回款，确定好它的周期，包括对相关工作人员给予必要的激励政策。最后，在需要使用相应的法律手段的时候，进行讨论，再由专门的人进行直接管理。

另外，A公司高管说：“我们那些项目都是长期客户，关系的维护是非常重要的，包括感情等等方面，需要去做持续的投入，从而保障项目尤其是运营类项目的回款。”

在调研中了解到，有一些公司运用了法律手段追讨欠款，但法律途径毕竟是其他手段都无法解决纠纷时的最终解决方法，是通过诸多复杂甚至繁琐的程序来尽量保证结果的公平正义，基于各种因素考量，环保公司还是比较少采用这种途径。

北京广森律师事务所合伙人姜超峰律师认为，如果政府部门是明确的合同主体，起诉没问题，法院也会支持。但是2015年之后，关于工程的诉讼都属于专属管辖，如果不选择仲裁的话，只能是当地法院管辖，对外地过去的企业也是不利因素，因为要考虑地方保护的问题。仲裁的话，可以选全国任何一家仲裁机构，只要是双方选定的，但是你得有仲裁协议才行，否则就只能走诉讼途径。

另外，一些PPP协议是跟不同的政府部门之间签的，不同的协议，法院对它的性质认识不一样，有的认为它是行政协议，有的认为是民事协议。如果认为是行政协议，追欠就比较麻烦。

如果是按照合同约定达到了付款条件，地方政府没有付款的话，打官司是没问题的，法院会判决地方政府给钱。但也有的合同是由地方政府的融资平台签的，情况会更糟糕，因为现在地方融资平台偿债能力很差。

如果合同是由地方政府直接签署，法院判决也是社会资本方赢的话，也会涉及一个优先受偿权的问题，可能要拍卖设施，实在不行，只能打包转卖。

姜超峰说，他手头正有两个PPP项目的案子，分别在中部某省和西部某省，都还没进入法律程序，和社会投资方一起分析了很多遍，一直在犹豫是不是采用法律手段。当前是继续跟当地政府在谈。

他认为，许多公司是“以诉促谈”。有一些项目合同主体非常多，去要钱的时候，政府部门内部流转程序缓慢，还存在后人不理前人的账，以前的事就给拖着不办。这种时候提起诉讼，解决得就快了。这主要是针对支付能力比较强的地方政府，只是中间支付卡壳的，这样用法律途径来解决，是比较有效的方式。

但是对企业来说，法律手段如果说使用得特别狠，和地方政府撕破脸了之后，会很麻烦，可能后续运营就没办法弄了。另外，即使胜诉，周期会比较长，因为诉讼程序会比较长。

这也是B环保公司艰难支撑，也不愿意去起诉的原因。A公司和C公司，也是谨慎使用法律手段，并且这两家公司项目的体量要比B公司小。

关于诉讼时效问题，现在诉讼时效一般是三年，一般不会超过这个时效。姜超峰建议，追款的时候，企业要尽量多留存追索欠款的相关证据。

比如说催款，要建立定期催收制度，留存催收记录。给对方发过去催款告知时，让对方给一个回复，或者说是弄成两栏的，让对方签收，只要有催收证据，诉讼时效问题就不大。

姜超峰最后补充道：在确实没有其他更好沟通方式的情况下，那还是要相信法律，通过诉讼解决争议。

对于企业，经济学者能观察到的，永远是且只是两点：一，企业家必须造福他人，造福他人才能挣钱;二，企业家必须挣钱，挣钱才能生存。环保公司也不例外。

为实现理想去办企业，很常见;但这个企业能生存下来，就不是因为有理想，而是因为有钱赚了。如果环保公司赚不到钱，那再多的情怀，再伟大的理想，只怕也难以抵挡现实的凄风苦雨。

B公司高管就说：“环保公司现在很痛苦，我个人很痛苦。我的痛苦就是30多年前干错行了，如果重来一次，我一定不选环保。”

C公司高管认为，对比一下农民工工资拖欠问题的解决，相关部门政策的力度完全是不一样的，最重要的是有了政策也不落地。解决农民工工资问题是有专门的账户，也就是说假如一个建筑公司想要拖欠农民工工资，它现在真是需要一点技术含量的，但是地方政府拖欠环保企业的款项完全没有难度，就非常普遍，而企业追讨欠款非常难。

工信部已经开始关注到中小企业的困难。5月18日，国务院新闻办举行国务院政策例行吹风会，介绍支持中小企业纾困解难健康发展有关情况。

会上，工业和信息化部副部长徐晓兰谈到防范和化解拖欠中小企业账款问题，针对机关、事业单位、大型企业向中小企业采购工程、货物、服务所形成的款项拖欠，5月底前，各地区、各部门要完成全面排查，并建立台账，加大集中化解力度。对于无分歧欠款，要发现一起清偿一起，如果确有还款困难的，6月底前必须要提出明确的还款计划和还款方式。

A公司高管说，他们公司项目所在地的地方政府，找他们做了统计，说是要有相应的一些措施和付款计划。但事情到底落实得怎么样了，他也在等待消息。

他说，挺期盼国家在这方面有相应的行动，因为他记得在三四年前有过类似的清偿行动，他们公司反映的项目欠款，最后有不少确实由欠费的地方政府直接付掉了，当时的效果还是挺明显的。

另一家环保公司高管也说，他们公司曾经有20多亿元的应收账款，2018年中央政策出台后，回款非常快。

2020年年初，也有不少民营上市公司在地方债清欠的工作中得到帮助。工信部称，帮助了近500家民营上市企业解决欠款80多亿元。

如果几年一次的运动式清偿持续管用，那对困境中的环保公司来说，未尝不是一个福音。

另外，自2019年7月1日起正式施行的《政府投资条例》，专门规范政府投资行为，是我国政府投资领域第一部行政法规。该条例明确规定：“政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”并且，未落实资金或者未明确资金来源的项目，不得列入政府投资年度计划。