IIGF观点|再分配视角下碳中和与公正转型的实施路径探讨

“碳中和系列观点文章”前两篇主要探讨了碳中和转型在需求与供给上的错位，和气候价值在时间与空间上分布的不对称，以及由此导致的“存量竞争”矛盾。“系列观点之三”在梳理上述矛盾的基础上，阐述了碳中和转型路径在行业与企业层面带来的差异化影响，主要体现在碳成本增加导致行业之间成本效益差距增加，及同一行业内企业收益空间差距增加。在缺乏充分监管的情况下，行业之间、企业之间的不平等程度都将倾向于进一步扩大，而在这一过程中，在低碳转型中获得额外收益的行业及各行业风险承受能力更强的大型头部企业将固化优势地位，从而加剧企业过度兼并现象，并增加垄断风险。
　　本篇主要在前文分析基础上增加“再分配”视角，结合当下受到各国及各大国际组织普遍重视的“公正转型”概念，分析低碳转型过程中劳动者权益保障所面临的困境，并探讨规避这一负面影响、促进社会公平正义与经济长期可持续发展的方法。
　　一、低碳转型过程中需额外关注劳动者权益保障
　　目前，对于由碳中和目标带来行业企业层面的差异化影响而派生的劳动者权益保障潜在难题探索并不充分，不论国内外都少有对该领域的前瞻性研究。现有相关研究主要着眼于对碳中和过程中可能减少的岗位数量的测算及对相关权益保障与再就业问题的探讨等。事实上，区域差距、城乡差距、行业差距、企业差距、雇佣关系类型不同等均会对劳动者权益保障形成挑战，而碳中和是社会的系统性变革，势必涉及经济运行的方方面面。因此在共同富裕目标下，碳中和对劳动者权益可能造成的不利影响也有探讨价值，应给予一定额外关注。
　　(一)碳中和目标影响下劳动者经济收益可能减少
　　碳中和路径对劳动者权益保障形成的挑战一方面体现在劳动者经济收益可能减少。整体来看，在不受政府监管与调控的情况下，由于企业用于支付碳排放成本的增加，相应的可用于支付劳动力的资金占比将减少，同时可能造成高碳排放行业出现结构性失业。一方面，这将直接减少劳动者的工资等各项收入，即经济收益，对劳动者福利造成直接损害；另一方面，企业碳成本的增加也将相对减少企业用来追加生产的生产资料投资，且造成用于劳动者技能提升等资源投入减少，而劳动者在缺乏知识技能更新的情况下将倾向于简单重复现有劳动，从而限制扩大再生产的规模，造成劳动者整体福利提高的潜能进一步收缩，不利于长期劳动者福利保障。
　　低碳转型造成的碳成本增加还将通过商品价格变化等对劳动者的购买力造成负面影响。由于受影响行业的生产成本提高，气候法规管制与碳定价机制等各项措施将导致该行业的产出价格上升，从而使一般消费品的价格上升。这意味着在同等名义收入的情况下，劳动者的实际收入水平降低，并进一步导致劳动力供应减少。
　　(二)碳中和目标中劳动者议价能力降低
　　另一方面，碳中和路径对劳动者权益保障形成的挑战还体现在“系列观点之三”中所提及的企业兼并与垄断问题将可能导致劳动者选择减少、议价能力削弱等方面，不利于劳动者权益保障。我国自改革开放以来经济发展迅速，企业规模也不断扩大。2001年中国加入世界贸易组织时进入世界500强排行榜的中国企业仅12家，而至2020年已达133家(含港澳台)，超过美国的121家。但在企业大规模崛起的同时，市场也越来越向头部集中，并造成要素收入分配结构变化。
　　劳动者的议价能力总体上可与失业成本相对照。失业成本受劳动者的现行工资水平、失业金水平、非工资收入来源、预期失业时间、现在与下一份工作的收入差等多种因素影响。理论上，资源向头部企业集中，甚至造成行业垄断等局面将导致工人更换雇主难度增加、提高劳动者的失业成本，从而降低劳动者议价能力。
　　相关学者的研究结果也映证了这一点。盛斌、郝碧榕(2021)研究发现，企业规模扩大与行业市场集中度提高均会对劳动收入份额产生显著负面影响，在大企业集中、缺乏竞争的行业中，企业面临市场竞争程度低，从而获得垄断租金，降低劳动收入份额与劳动力议价能力，针对大企业的优惠贷款等差别化政策进一步加剧了这一情形。
　　二、再分配与公正转型在可持续发展框架下具有内在一致性
　　再分配与公正转型都是当下受到各方重视的热门概念，二者均注重改善收入结构、减小贫富差距与不平等。在联合国《2030可持续发展议程》提出的可持续发展目标中，目标13为气候行动，而以目标1消除贫困、目标8体面就业、目标10减少不平等为代表的多个目标均旨在促进社会公平，表明再分配与公正转型在可持续发展框架下具有内在一致性。
　　(一)再分配概念简述
　　经济发展过程中存在对资源的“三次分配”。其中，初次分配是根据土地、资本、劳动力、数据等各种生产要素在生产过程中的贡献进行分配。初次分配强调效率优先原则，注重发挥市场在生产要素配置中的决定性作用，旨在优化生产要素配置、提高生产效率、更好地做大蛋糕。再分配是指政府在初次分配的基础上通过税收等措施在各主体之间再次分配收入的过程。与初次分配不同，再分配中起主导作用的是政府，强调公平原则，旨在创造机会平等的可持续发展经济社会环境，具有通过国家权力强制进行的特征。除此之外，还有社会各界基于自愿原则与道德准则进行的“三次分配”。
　　市场发展过程中，市场资源的不断集中容易导致生产要素中资本相对劳动力越发强势，恶化收入分配局面，并经由代际传递造成收入与阶层固化，从而对政府通过再分配机制建设形成合理有效干预提出要求。再分配中政府通过税收、政府非税收入、财政转移支付、社会安全网建设、基本公共服务提供等弥补初次分配的不足。与初次分配注重效率相比，再分配注重通过有限的政府财力，在遵循严格的规章制度和程序的基础上以强制措施促进实现普惠、公平。
　　(二)公正转型概念简述
　　公正转型的概念最早于1993年就已提出，旨在对由于环境保护政策而失业的劳动者提供经济援助。经多年发展，在2010年于墨西哥坎昆召开的COP16气候大会上，经国际劳工组织(International Labour Organization, ILO)提议，公正转型概念写入大会成果《坎昆协议》，作为长期全球气候行动的共同愿景的一部分。
　　《坎昆协议》表明，将劳动者权益保障与应对气候变化联系起来是气候行动中应重点考虑的问题。应对气候变化需要世界生产和消费方式的根本变革，将对企业和劳动者均产生重大影响，这其中既有消极影响，也有积极影响。在气候转型的过程中，全球面临的主要挑战之一是创造新的绿色工作机会，规避气候行动的负面影响，并着力减少贫困，促使气候行动的收益超过成本，实现向可持续经济的结构性转变。ILO认为，公正转型的理念不应附加于气候政策，而应成为贯穿气候政策规划、制定、执行与评估等全过程的重要组成部分，通过适当的手段开创低碳经济中就业与社会的新局面。
　　(三)公正转型实现的关键是碳中和与再分配的联动
　　不加干预的低碳转型可能损害劳动者权益，并加剧已有的不平等现象。通常而言，收入越高的群体其碳排放水平也显著更高，低碳转型的结果将有可能形成少数富裕群体产生大量碳排放，而大量普通劳动者事实上为其提供碳排放抵消的“不平等碳中和”局面。要避免低碳转型对人民群众产生过多负面影响，则应将公正转型概念融入低碳发展过程中，通过再分配机制的运用不断改善收入分配结构。
　　公正转型要求在低碳转型过程中实现社会公正，促进社会平等，保障劳动者权益等，其本质就在于再分配与碳中和的联动。再分配是实现公正转型的重要手段，而遵循公正转型路径的碳中和发展为再分配的进一步深化落实提供了应用场景，也对再分配机制与时俱进、契合碳中和需求提出要求。
　　三、 对公正转型的实施路径展望
　　我国不断开展再分配工作，已见一定成效。我国扶贫成果显著，近1亿农村贫困人口全部实现脱贫；过去十年居民收入基尼系数由0.474降到0.466，但是，目前再分配机制尚未与双碳目标相关政策形成充分协同，仍有较大改进空间。
　　(一)建设更强有力、与时俱进的再分配机制
　　垄断问题的解决方案之一是构建与经济发展相适应的再分配制度，碳中和也不例外。实现符合公正转型要求的碳中和目标，需要深度融入再分配机制涉及的财税工具、社会保障制度及针对劳动力市场的各项配套政策。
　　社会保障制度是另一促进实现再分配目标的核心手段。在不受监管的低碳转型可能造成劳动力福利受损、议价能力削弱的情况下，有效、完善的社会保障制度是扭转劳动者弱势地位的关键途径，可显著提高劳动力的去商品化程度，即劳动力再生产在多大程度上可由国家和社会来负担，而不是完全由市场决定。因此，社保覆盖率与社会保障水平的提高直接降低了劳动力再生产对市场机制的依赖，成为劳动者议价能力的重要物质保证。未来，应进一步完善养老、医疗、失业等各项社会保险制度，同时根据碳中和发展变化形势及时适当调整最低工资标准，确保对社会公平建设的支持力度。
　　同时，应提高对社会保障制度自身可持续性的关注程度。在碳中和目标导向下，一方面，用于支付劳动力的资金比例下降及商品价格变动导致的实际工资下降将可能导致社会保障基金收入规模缩减；另一方面，社会保障基金所投资产可能存在减值与搁浅风险，从而影响社会保障可提供的保障力度。因此，社会保障资金池的保值增值应与碳中和路径匹配，以确保社会保障制度持续发挥作用。
　　此外，应关注劳动力供给与碳中和发展需求的结构性匹配，推动实现劳动者知识技能的不断更新。绿色政策可以在一些“绿色”经济部门创造就业机会，而行业衰退与就业减少则将主要发生在“棕色”部门。随着化石能源等传统行业从业者的逐步退出，各经济部门都将承受相关连锁反应。
　　现有的劳动力市场政策工具已较为丰富，未来的改革方向应为提高现有工具与碳中和目标的匹配程度，促进更有效地应用。通过对劳动者提供适应未来劳动力需求的教育和培训，对“棕色”经济部门占比较高的地区的劳动者提高关注程度等措施对低碳转型的平稳进行尤为重要。
　　(二)在增量中确保再分配机制与碳中和的统一——消费端碳中和补贴方案
　　如“碳中和系列观点文章”前篇所述，未来碳中和发展过程中将面临需求不足、低碳溢价难以建立的困难，从而使各环节的投资成本无法回收，对供给端产生负面影响，将可能造成低碳转型整体滞后，不达预期目标。而对消费者提供补贴，使消费者可以等同甚至低于传统商品的价格购买符合碳中和发展路径的低碳商品，是打通环流的有力措施。
　　碳中和是面向未来的发展，因此，除做好存量改革外，还应在未来的经济增量中做好再分配与碳中和的统一，推动二者产生协同作用。在增量中增加低碳消费总量、低碳消费占比及保障低碳消费的公平性是再分配机制优化与低碳转型同步推动建设的重要着眼点之一。
　　消费本质上是从事生产的劳动者进行的，提振消费同样是劳动者权益保障的重要一环，尤其是低收入群体在低碳转型造成的“气候溢价”方面支付意愿与能力更低，可考虑通过专项用于低碳消费的补贴措施，提高社会整体的低碳消费意愿与能力，并以改善低收入群体处境为重点，可同时起到促进社会公平、推动低碳转型和提振信心与需求的三重效果。
　　近年来，历届中央政治局会议不断提高对财政政策的重视程度，提出积极的财政政策要更加积极有为，应从财政政策、货币政策两方面部署当前经济工作。2022年4月29日，中共中央政治局召开会议，表明要全力扩大国内需求，发挥消费对经济循环的牵引带动作用，要抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度。这一过程中，针对刺激经济发展与社会公平、进一步打通碳中和“生产-需求环流”体系关键环节的消费端低碳补贴方案有起到重要作用的潜力。
　　当前，我国经济正面临普遍的国内需求与消费收缩问题，消费疲软是减缓经济增长的重要因素。一方面，消费不足来自于疫情影响，2022年5月16日，国家统计局公布了2022年1-4月社会消费品零售总额的相关数据。如下图所示，2022年前4个月总体有近半数商品零售额出现同比负增长，4月受疫情冲击增强影响，仅4类商品实现同比正增长，且增长幅度较大的主要是食品、药品、石油及制品等生活必需品类别，凸显当前消费信心不足的困境。
图 1 2022年1-4月社会商品零售分类型同比变动情况
　　数据来源：国家统计局
　　另一方面，国内贫富差距问题的存在、收入分配结构不合理及居民杠杆率较高是导致消费疲软的长期因素。我国虽然已在改善贫富差距方面进行了扶贫等一系列努力，但当前基尼系数仍高达0.466，处于“差距过大”区间，体现我国各收入阶层之间高度不平等的特征；同时，我国城镇居民家庭总资产均值为317.9万元，而中位数仅163.0万元，中位数和平均数之间的较大差距说明居民资产分布存在较为明显的偏态，而资产最多的前10%家庭的总资产占比达47.5%，同样说明我国居民资产分布高度不均；我国居民当前负债过高，居民杠杆率已从2008年的不足20%上升至2020年末的约70%，而国际货币基金组织认为居民杠杆率超过65%将影响金融稳定，同时我国居民总负债金额已从2008年的6.4万亿元大幅上升至2019年的62.3万亿元，且家庭资产中住房占比接近七成，近年新增房地产贷款占新增人民币贷款的比重从2010年的25.4%升至2017年的41.5%，导致风险集中、金融市场脆弱性上升，在没有新增资金注入的情况下用于碳中和领域的消费增长潜力有限。
　　对刺激内需而言，货币政策作用较为有限，应以财政政策为主，在实施的同时改善目前财政支出大多不直接作用于消费领域的局面。2022年5月14日召开的清华五道口首席经济学家论坛上，多位经济学家表示当前货币政策空间受限，要加大财政支出的力度，并优化财政支出方向。其中，消费券对拉动消费的作用立竿见影，对经济发展至关重要。根据中泰证券股份有限公司首席经济学家李迅雷测算，通过政府和民间捐款共同参与的方式，2500亿元定向消费券可增加2.8亿人口低收入组10%以上的可支配收入，按照1:3的消费券乘数效应，可带来7500亿元左右的增量消费。
　　对于消费券发放的资金来源，中国财政科学研究院院长刘尚希认为，可以由中央财政出资，通过增发特别国债的方式筹集资金，由央行零利率购买，从而把财政政策、货币政策结合起来共同抵御风险，适度实现赤字的货币化，缓解财政困难，规避再贷款、降准降息等货币政策传导机制不畅的问题。
　　对于将消费券专项用于绿色领域，我国已有一定经验。早在2004年，国家环保总局就提出应鼓励提高经过生态设计或通过环境标志认证的产品、经过清洁生产审计或通过ISO14000环境管理体系认证的企业的产品的消费，并逐步制订鼓励绿色消费的经济政策。2009年，就有全国人大代表建议他同时建议，在扩大农村消费的过程中，采取政府补贴、发放消费券等方式，鼓励农民购买绿色家电和清洁能源设备。
　　当前通过发放绿色消费券补贴消费者、刺激绿色消费的手段已有较多实践案例。例如2022年4月，北京向在京消费者发放超过3亿元北京绿色节能消费券，可用于消费20类能效或水效达二级及以上的家电产品，从而促进打通低碳产业链相关产业的消费端环节。但在没有全国性的系统性刺激举措的情况下，地方性政策覆盖范围较小，持续时间较短，无法匹配全国碳达峰碳中和的长期大规模需求，影响较为有限。
　　未来，推动经济增量中再分配与碳中和的统一可重点考虑全国性的碳中和消费券作为补贴措施，对购买气候友好型产品的消费者提供补贴，降低碳中和产品消费的成本，从需求端入手，打通碳中和产业链环流。可考虑从绿电等高度标准化的商品开始试点，最终向其余各类农业与工业产品逐步扩大规模，并不断完善MRV机制及标准化等各项保障措施，减少寻租空间与市场非正当竞争的可能。
　　在提供碳中和消费补贴的过程中，应始终将再分配机制完善、应用作为抓手，贯彻公正转型路径。具体而言，应谨慎考虑补贴对象与补贴额度，若补贴标准单一，未将不同收入群体的消费特点纳入考虑，将很有可能导致高收入高消费的富裕群体因更高的消费额度获得更多补贴，反而造成不平等进一步恶化的局面。在当前收入与资产分配结构不平等的情况下，应通过对经济增量的合理再分配实施帕累托改进，将增量更多用于惠及低收入群体，改善低收入群体处境，并与碳中和目标实现协同，共同促进人民福祉改善与经济长期可持续发展。
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