存量项目盘活怎么避“坑”？818长岗污水厂尾水提标及中水厂PPP项目

中国水网获悉，4月，长岗污水处理厂获合肥市经济技术开发区管理委员会《关于合肥市长岗污水处理厂尾水提标及中水厂PPP项目转商业运行申请的复函》，明确自2022年3月22日起长岗污水厂尾水提标及中水厂PPP项目正式转入商业运行。
　　随着我国城镇污水处理市场的逐渐饱和，对存量污水厂项目的盘活逐步被市场重视起来。
　　从长岗污水厂提标项目实施方案中，能够看出，该项目在单一来源采购方式的确定、水价机制与合同体系等方面都有很多值得借鉴的经验，本文对其进行了系统性总结，希望对行业同仁有所参考。
　　出水提标至地表水III类标准，又一存量项目释放
　　2015年，合肥经济技术开发区启动长岗污水处理厂一期工程建设，建设规模为1万吨/日，总投资约4000万元，出水水质在达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)一级A标准的基础上，总磷、总氮、氨氮和化学需氧量四项主要指标浓度值分别不高于0.3、10、2.5、30mg/L。
　　2017年，合肥市长岗污水处理厂PPP项目启动，长岗污水处理厂采用PPP模式对一期(1万吨/日)进行技改，并同步实施二期扩建工程(3万吨/日)，项目实施完成后，出水水质执行地表水准Ⅳ类标准。该项目于2018年1月4日顺利开评标，中标社会资本为北京首创股份有限公司与安徽华力建设集团有限公司联合体。中标污水单价1.76元/m³，项目投资额2.08亿元。
　　鉴于合肥市长岗污水处理厂出水下游为饮用水水源地，且下游沿线为“引江济淮”饮用水调水通道的重要水系。经环保部门要求，长岗污水处理厂尾水主要污染排放浓度须达到《地表水环境质量标准》III类标准(GB 38382002)(总氮指标除外)。为改善区域水环境，2019年，合肥市开展实施长岗污水处理尾水提标及中水厂PPP项目相关工作，将原出水水质由IV类提升为Ⅲ类。
　　长岗污水厂尾水提标及中水厂PPP项目是典型的存量扩建/提标改造项目。该项目在推进到落地过程中，有哪些值得关注的经验总结呢？
　　科学研判，确定单一来源采购
　　依据《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部74号令)第四章第三十八条规定，对符合规定条件的项目，拟采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构在报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门。
　　一般而言，单一来源采购的适用条件有招标失败、采购标的来源单一、紧急采购时效的需要等。长岗污水处理厂项目为何采用了单一来源采购？合肥经济技术开发区给出了三大理由：
　　(1)资产与土地权属的唯一性
　　北京首创股份有限公司与安徽华力建设集团有限公司联合体中标长岗污水处理厂PPP项目后，依法成立了合肥首创长岗水务有限责任公司(下称“合肥首创”)，并与经开区签署了特许权协议和资产转让协议，与市国土局签署了土地出让合同，受让了存量资产和土地使用权。根据合同约定，经开区授予合肥首创独家的特许经营权负责投融资、设计、建设和运营管理长岗污水处理厂，污水厂现状资产权属和土地权属均为合肥首创所有。根据可研批复，本项目不仅需利用合肥首创在长岗污水处理厂厂内的预留用地，还涉及对其部分原有设备设施进行改造并新增建设内容，只能从唯一供应商处采购，否则将造成现状资产和土地权属的割裂与争议。
　　(2)功能与服务配套的一致性
　　本项目是在长岗污水处理厂原有场地范围内和原有设备设施基础上进行提标改造，需保持功能与服务配套的一致性，统一设计建设，统筹运营管理，整体考核验收和计量付费。若不由单一主体实施，将难以厘清项目土地、资产、经营权等方面的法律责任，无法清晰界定设计、建设、运营等方面的权责利，容易产生纠纷扯皮，影响污水处理厂的正常运行，政府方也难以进行考核付费，背离了通过项目实施提高服务质量和效率的初衷。
　　(3)工期的紧迫性
　　根据长岗污水处理厂的排污口设置批复，仅可满足1万吨/日的尾水排放量需求。而目前污水厂的排水量已达8000吨/日，随着506项目即将量产以及区域内居民安置房、学校的相继投入使用，污水处理需求将在短期内迅速增加，即将突破尾水排放上限。如不尽快实施本项目，按照环保部门规定，长岗污水处理厂不能进行尾水排放，将直接影响污水厂的正常运行，进而无法保障506项目的正常生产和周边居民日常排放污水的有效处理。因此，本项目的启动已迫在眉睫。
　　该项目最终确定唯一供应商为合肥首创长岗水务有限责任公司。供应商要对部分原有污水处理设施进行升级改造并新建深度处理工艺单元等，并在特许经营期内提供污水处理服务。
　　在公示中，长岗污水处理尾水提标及中水厂PPP项目公示了该项目采用单一来源采购的专家论证意见。
　　笔者总结来看，有两点值得注意：
　　首先，在合肥市长岗污水处理厂PPP项目中标后，经开区与合肥首创签署了特许权协议和资产转让协议，根据合同约定，污水厂现状资产权属和土地权属均为合肥首创所有。资产与土地权属具备唯一性，合乎采购标的来源单一条件，即基于技术、工艺或专利权保护的原因，产品、工程或服务只能由特定的供应商、承包商或服务提供者提供，且不存在任何其他合理的选择或替代。
　　在资产和土地权属一致性的基础上，诞生了合肥市经开局提出的第二点考虑：功能与服务配套的一致性。在原厂、原设备基础上提标改造，若让两家项目公司各行其政，在资产和土地权属归于合肥市长岗污水处理厂PPP项目公司的情况下，若不采用单一来源采购，后续招标进来的提标项目公司极易与前一项目公司产生所有权纠纷，造成推诿责任、项目落地难和沟通不畅等情况，阻碍项目实施。
　　资产与土地所有权的统一能最大限度的厘清责权利、减少矛盾，保证污水厂的稳定运行，保障社会资本的权利与积极性，其蔚然成风也利于规范整个行业。笔者猜测，长岗项目对产权的清晰划分也是鼓励、支持合肥首创拿下提标项目的重要原因之一。
　　其次，目前该污水厂的排水量已达8000吨/日，即将突破原本1万吨/日的尾水排污口设置。此外，合肥市长岗污水处理厂出水下游为饮用水水源地，且下游沿线为“引江济淮”饮用水调水通道的重要水系。经环保部门要求，长岗污水处理厂尾水主要污染排放浓度须达到《地表水环境质量标准》III类标准(GB 38382002)(总氮指标除外)。这一情况也一定程度上造成了该项目的必要性和紧迫性。
　　2020年4月16日，合肥市长岗污水厂处理厂尾水提标及中水厂PPP项目开标，由合肥首创长岗水务有限责任公司中标，中标单价为1.873元/m³。
　　第三方专业的咨询机构介入，确保价格的合理性
　　《政府采购非招标采购方式管理办法》中规定，采用单一来源采购方式采购的，采购人、采购代理机构应当组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量。
　　由于污水处理单一来源采购项目中，水价问题十分敏感。长岗项目也充分考虑到了这个问题，在水价的谈判上，让第三方专业的咨询机构介入，给提标水价控制价进行测算和审核。
　　通过谈判，该项目最终确认：
　　“本项目建设期内，项目公司应保证长岗污水处理厂具备污水处理能力并达标排放。出水水质标准、污水处理服务费支付等均按《污水处理服务协议》约定的标准执行。因改造工程施工确需暂停污水处理服务预计超过24小时的，项目公司应提前取得市排管办书面同意，当月污水处理服务费按照实际处理水量计算。”
　　“本项目自开始商业运行日起，污水处理价格在原中标污水处理价格的基础上新增提标水价，执行统一的污水处理价格(原中标污水处理价格加提标水价之和)。提标水价即为项目公司因投融资、勘察设计、建设、运营管理和维护本次尾水提标改造及中水回用泵房(不含中水回用所产生的电度电费等直接运行成本)，为收回投资及运营成本并获得合理收益的服务费用单价。”
　　提标污水处理费附加到原服务费，统一计算和支付让水价，十分明确。行业咨询机构人士对中国水网表示，污水处理服务费由地方政府财政支付，如果设置两个价格，一旦在运营过程中某个环节出现问题，企业很难理清责任，会造成不必要的麻烦。统一价格，不仅政府结算更清晰，而且项目公司权责利也会更明确。
　　值得注意的是，笔者在该项目污水处理服务协议中查询到，自该项目开始商业运行日起，污水处理价格按照原中标污水处理价格+提标水价，即3.633元/立方米执行。其中，提标水价为1.873元/立方米。
　　该污水厂的出水下游为饮用水水源地，且下游沿线为“引江济淮”饮用水调水通道的重要水系。其出水标准须达到《地表水环境质量标准》III类标准(GB 38382002)。这种情况造成了提标项目客观存在的技术难度。
　　合同签的好，责权没烦恼
　　在合肥首创中标长岗污水处理尾水提标及中水厂PPP项目之后，合肥市经开区管委会与合肥首创签署了《特许权协议之补充协议》，授予项目公司设计、投融资、建设和运营维护长岗污水处理厂尾水提标及中水厂工程的权利，市经开区管委会负责对项目公司提供的服务进行日常监督，市排管办与项目公司签署了《污水处理服务协议之补充协议》，负责对项目公司提供的污水处理服务质量进行监管。
　　针对这一点，上述咨询机构专家指出，该项目最早是由北京首创股份有限公司与安徽华力建设集团有限公司联合体中标的，在此特许经营协议的基础上做补充协议，能够保证原有项目与提标项目的很好衔接性，明确了前后项目的责权利划分，对项目的良性发展有更好的帮助。
　　中水的销售及价格风险由政府承担，符合最优化风险分配原则
　　在长岗项目中，由于出水标准达到了地表三类水标准，满足中水回用要求。因而要比其它提标项目多了一些需要厘清的问题——中水回用由于涉及到水价等问题，其市场出路问题，对于实际处理企业而言，也是一个难点问题。同时，这也是行业普遍关注的话题。
　　该项目补充协议中明确，由经开区管委会或政府指定机构负责中水管网建设，并拥有中水的收益权。明确政府承担中水的销售及价格风险，符合最优化风险分配原则，有利于各方风险的可控，更利于项目的良性推进。
　　合理投资，想在前头，保证项目确实落地
　　《特许权协议之补充协议》第六条投资审定中规定，若实际工程投资额(不含前期费用)低于项目公司投标文件中的工程投资测算金额(不含前期费用)的95%，低于95%的部分按照“投资每减少500万，提标水价核减0.043元/吨”的原则调减提标水价。　　这一规定可以确保后期实际的投资金额与投标时确定的金额的一致性，对社会资本方具有一定的约束性，确保政府投资到位，减少中间可能出现的扯皮环节，保证项目的稳定落地和后期的运维等。
　　同时，《特许权协议之补充协议》规定提标改造完成后，长岗污水处理厂仍作为一个整体项目进行运营，特许经营期维持不变，至2047年1月28日期满终止。　　特许经营期维持一致，可明确责权，保证在提标项目与2017年污水厂技改和扩建项目特许经营期结束后，不出现历史遗留问题，为后续污水厂的下一步规划做好准备。
　　2022年的环境产业挑战不小，不少环保企业在寻求共生与突破，并将目光落在了存量项目的盘活上。长岗污水处理厂提标项目是万千存量项目市场中的一个案例，但它规划、落地过程中的不少做法有可圈可点之处。对存量项目而言，单一来源采购是保证其顺利实施的重要途径之一。但如何盘活存量项目，保证政府与企业的权益，促进行业健康发展，还需要行业更为深入的思考。(注：原文有删改)
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