EOD发展加速！存在的问题和发展建议

近期，关于EOD的信息频发：4月28日，生态环境部等联合发布第二批58个EOD模式试点项目名单；4月15日，生态环境部环境规划院EOD创新中心正式成立；4月11日，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》。三个重磅信息接连在一月内发布，再结合前不久有关EOD的相关信息，可以看到，国内的EOD发展正在加速。
　　EOD发展政策、市场齐加速
　　EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑的环境治理与产业发展融合模式。以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业实现有效融合，以实现项目整体收益与融资自求平衡。
　　2018年8月，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》(环规财〔2018〕86号)，首次提出要探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。EOD开始受行业关注。
　　2020年及2021年，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行三部门连续两年向全国各地征集EOD模式备选项目，国家部委正以“示范推广”的方式，大力鼓励不同领域的EOD示范项目落地实施，并公布了全国首批36个EOD模式试点项目清单，试点期限为2021-2023年。至2021年底，36个试点项目授信额度644亿元，贷款186亿元，其中，国家开发银行累计授信额度达到503亿元。
　　在此期间，2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩。
　　今年4月11日，生态环境部建立生态环保金融支持项目储备，开发上线了生态环保金融支持项目管理系统，并制定了《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》印发各地。并同时公布了EOD模式项目实施方案的编制大纲。入库项目包括了治理责任主体为企业的项目，采用EOD模式、PPP模式及其他市场化方式运作的项目，涵盖了大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复以及其他环境治理。并强调，项目实施必须严格依法依规，严禁新增地方政府隐性债务。
　　4月15日，生态环境部环境规划院EOD创新中心正式成立。EOD创新中心主要由院生态环境工程咨询中心牵头，会同投资与产业综合研究所、管理与政策研究所、规划与政策模拟技术中心、战略规划研究所等研究所共同组成，赵云皓同志担任中心主任。EOD创新中心将持续开展EOD模式研究与实践，为各级政府、投资机构、行业企业等提供生态环保投融资与产业发展促进的技术支撑和咨询服务。
　　在市场方面，今年从一月至今，已经被报道的EOD项目有5个，共计投资318亿元，成为市场发展的亮点之一。
　　EOD发展存在的问题分析
　　EOD模式就是产业生态化和生态产业化的具体实践，行业跨度相对较大，对不同行业专业要求也比较高，以生态保护为导向，以产业运营为核心，涉及的项目规划、工程建设、地产开发、环保治理、产业管理和运营，每个环节都不能少。而EOD模式下的产业培育和产业导入需要一定的周期和时间才能显性化，很难在较短的时间内体现出来。这无疑要求EOD项目开发商在融资、开发、变现方面都要有超强能力，对于长流程的资金链要有充分的管控和操盘能力。
　　EOD项目主要是希望以收益较好的关联产业来反哺和平衡收益较差的生态治理内容，以解决环保项目财政投入不足的问题。在政府财政压力较大、支付能力下降的情况下，EOD模式或许是一个较好的方式，特别是在废弃矿山修复、农业农村综合开发、城乡供排水一体化、重点流域治理项目上，可以有更多应用探索。
　　根据一些研究者分析，为避免带来隐性债务的风险，有关主管部门已经将非严格流程PPP以外的政府付费和土地一级开发收益等排除在EOD合规的回报机制范围之外，因此，其主要对应的收益来源主要分两块：一是通过环境改善实现土地增值，再分享土地二级开发收益，通过地产开发来实现资金需求平衡。二是以产业反哺分成收益。
　　但与此同时，上述方式也存在问题：如第一种方式可能会将EOD项目做成生态环境治理类项目与地产项目的组合产品，通过严格的招拍挂程序保障项目公司拿地还是有竞争合规性的风险，此外，不像一级开发收益，二级土地的开发收益具有很强的不确定性，也有房地产开发公司和环保公司两家主体能否精诚合作的问题，毕竟，业内还基本不存在能同时专业操作地产开发和环境治理两个性质业务的公司。
　　第二种方式，由于产业培育周期较长，不确定性较大，且EOD项目参与主体多，生态价值难以定量测算，主体之间难以确定收益类型划分，对参与主体的实力要求高，这方面还有待进一步探索。更重要的是，相关产业收益本身就很脆弱，同时这方面不像土地开发，无论相关产业导入还是康养、农业或是旅游，预期的营收规模有限，因此其收益能够支持环境治理的金额占比会很低，总体来看，还不如第一种方式更能支持EOD项目的落地。当然，实际操作中也有将两者结合的做法。
　　对此，E20研究院执行院长薛涛认为，土地收益捆绑方式，当前的法律障碍还是很多，如果以二级土地收益为基础，则又大大增加了不确定性，对联合体的专业性和合作紧密度要求很高。即便如此，以土地收益为主要治理回报来源，同时结合相关绿色产业导入，是推进EOD比较适宜的组合。后者存在的必要性，是依靠环境修复治理后维护环境治理与导入的绿色产业运营之间的紧密相关性，完成以环境治理效果的可维持乃至持续提升的为目标的项目结构设计内涵。
　　EOD的核心难点不仅在于如何做到肥瘦搭配，更在于环境治理内部本身与外部相关产业的全系统关联的紧密程度，即如何在项目长期运营的内在利益安排上形成稳定的榫卯结构，即项目主体的绿色产业收益应与环境质量的持续提升有长期正相关关系。
　　薛涛认为，EOD模式是期望找到破解环境治理外部性所带来的系统性缺乏和经费来源困局的金钥匙。EOD推动者目的应该是在于由此带来理念提升、系统思维和局部精品，但是目前看，简单去普遍推广存在相当的难度，但由于其意义重大，因此值得各方积极的探索。顶层设计者需要烹小鲜的亦步亦趋，而实践中的EOD各方可以努力，也值得努力，同时对难度、适用面、普及性和可复制性等等需要高度谨慎和充分的思想准备。
　　在薛涛看来，在中国当前经济发展由量转质的大背景下，EOD作为生态环境部在环境治理模式创新上的重大举措，特别是前几天推出的第二批EOD试点项目，整体质量有了明显的进步。
　　对EOD项目发展的一些建议
　　在具体实践中，EOD应该注意哪些问题？还有那些问题需要完善？
　　早在2020年10月26日，EOD“生态环境导向的城市开发”暨长江生态环保产业联盟·E20第二次联合主题沙龙在E20环境平台举办，清华大学PPP研究中心、生态环境部环境规划院环境PPP中心、长江生态环保产业联盟，E20环境平台以及圈层企业的众多专家、企业家，专门就这个问题进行了研讨。
　　自然资源部国土整治中心专家吕婧认为，EOD核心是产业生态化和生态产业化的具体实践。推行EOD过程中，要建立健全生态环境的保护修复治理与产业发展之间的平衡发展机制，着力解决生态效益、社会效益的价值测算问题，以确保创新出来的商业模式具备可持续发展能力。
　　清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为，EOD要回归市场主导，要具备自我造血功能，告别政府兜底。EOD具有很强的综合性，企业要做好EOD需要联合互补，同时还要有长期的打算，银行也要解放思想，使得企业有可能靠项目信用实现项目融资
　　中化学生态环境有限公司总经理卢召义认为，EOD会对行业发展有所助力，但EOD模式有一定的适应性，在工业园的搬迁开发、近郊矿山的文旅结合的修复、小流域、小节点湖泊的开发、小中城市中心公园的治理等领域或许比较适合，但诸如北京永定河整治、杭州运河整治等大流域、长周期项目，需要天量资金投入，就需要大集团来主导。
　　卢召义和深圳市铁汉生态环境股份有限公司高级副总裁李诗刚、中国铁工投资建设集团有限公司总经理耿树标等人建议，在EOD推行过程中，要有一个指标体系和大概的规范，拒绝假生态，使项目投资真正以生态为导向。要借鉴PPP模式在推行过程中出现的问题，避免下药过猛、用力过大。金融机构很关键，必须要有一个健康的投融资机制。同时，EOD涉及到的土地、法律、金融等问题，相关政策配套要跟上。同时避免不要政出多门，导致让下执行者无所适从。
　　对于参与其中的企业来说，要注意选择合适的区域，选择与企业自身目标、价值、理念相契合的地方政府，形成发展的共同体，选择好伙伴和好实施团队，培养高水平的操盘手团队。
　　EOD模式作为“两山”理念在项目运作与实操中的具体应用，有助于推动生态产品的价值实现，也是实现生态环境治理创新发展的有益尝试。EOD发展加速，或许可更快引领环保产业探索出一条新路，以多元可持续的投融资模式，推动生态环境治理项目落地和长效运维。
　　原标题：EOD发展加速！存在的问题和发展建议