政策解读丨实施排污口全链条管控 深入打好碧水保卫战

2022年4月2日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍《国务院办公厅关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)有关情况。为做好《实施意见》的宣传贯彻工作，生态环境部组织对《实施意见》进行系列解读。
　　入河入海排污口(以下简称“排污口”)是流域、海域生态环境保护的重要节点。党中央、国务院高度重视排污口整治和截污治污工作，2018年党和国家机构改革将入河排污口设置管理职责划转至生态环境部，为打通岸上和水里、陆地和海洋奠定了基础。国务院办公厅日前发布《关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见》(国办函〔2022〕17号)，围绕持续改善流域、海域生态环境质量，提出排污口“查、测、溯、治、管”的改革举措，对有效管控入河入海污染物排放，改善水生态环境质量，建设美丽中国具有重要意义。
　　一、加强排污口监督管理有利于实现水陆统筹，以高水平保护创造高品质生活，推动建设人与自然和谐共生的美丽中国
　　加强排污口监督管理是解决人民群众关心的突出水生态环境问题、推进生态文明建设的重要抓手。党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动生态文明建设，并指出解决好人民群众反映强烈的突出环境问题，既是改善环境民生的迫切需要，也是加强生态文明建设的当务之急。2021年4月，习近平总书记强调：“要深入打好污染防治攻坚战，集中攻克老百姓身边的突出生态环境问题，让老百姓实实在在感受到生态环境质量改善”。多年以来，作为连接岸上和水里关键节点的排污口，却成了水污染治理的“痛点”和“堵点”。排污口排放“臭水”“黑水”“彩虹水”一直是人民群众反映强烈的突出水环境问题，极大影响了人民群众的直观感与幸福感。《实施意见》紧抓入河入海排污问题，提出分类施策、系统整治要求，为持续改善水生态环境质量提供了指导。
　　加强排污口监督管理是强化陆域海域污染协同治理、支撑深入打好碧水保卫战的重要任务。在长江、黄河、赤水河入河排污口和渤海入海排污口排查整治专项行动中，我们发现排污口不仅量大面广、涵盖工农生多个领域，还存在污水来源不清、责任主体不明、事中事后监管不到位等问题。为此，中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确提出，强化陆域海域污染协同治理，持续开展排污口“查、测、溯、治”。《实施意见》进一步明确了“有口皆查、应查尽查”的排查要求和“依法取缔一批、清理合并一批、规范整治一批”的整治要求，为做好排污口排查整治、规范排污行为指明了方向，有效支撑深入打好碧水保卫战。
　　加强排污口监督管理是构建污染源管控体系，落实综合治理、系统治理、源头治理的重要举措。水污染问题表象在水里，根源在岸上，消除黑臭水体需要久久为功的持续性努力。排污口监督管理改革抓住了水污染治理的“牛鼻子”，为“站在水里看岸上”，推动水陆统筹、以水定岸提供了契机。《实施意见》提出了排污口存量整治、增量审核、日常监管的具体要求，排污口责任主体要开展自行监测、定期巡查维护排污管道，负责源头治理以及排污口整治、规范化建设、维护管理等具体工作，有利于落实综合治理、系统治理、源头治理要求，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化。
　　二、《实施意见》提出构建“受纳水体—排污口—排污通道—排污单位”全过程监督管理体系，指导深化排污口设置和管理改革
　　《实施意见》构建了以排污口为抓手的污染源管理体系框架。《实施意见》是“十四五”生态环境保护“11699”顶层设计框架的重要组成部分，对《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》《“十四五”生态环境保护规划》中排污口监督管理相关要求进行了系统设计，是推动排污口监督管理改革的“施工图”和“路线图”。《实施意见》找准了排污口监督管理在水生态环境保护工作中的定位，在法规体系上提出制定排污口监督管理规定及技术规范的顶层设计要求；在管理体系上提出事前、事中、事后全过程监测监管要求；在技术体系上提出分析识别排污口空间分布及排放规律对受纳水体水质影响的技术要求，从而进一步提升水污染治理的针对性、科学性、有效性，推进水环境治理能力现代化。
　　《实施意见》提出了深化排污口设置和管理改革的总体思路。《实施意见》坚持精准治污、科学治污、依法治污，提出改革工作要以改善生态环境质量为核心，以建立健全责任明晰、设置合理、管理规范的长效监督管理机制为重点，以有效管控入河入海污染物排放为目标的总体思路。《实施意见》指出要坚持水陆统筹、以水定岸，根据受纳水体生态环境功能倒逼岸上污染源治理，打通“受纳水体—排污口—排污通道—排污单位”全过程监督管理链条；要坚持明晰责任、严格监督，落实国家、流域、省、地市各级管理部门的责任与义务，明确每个排污口的责任主体；要坚持统一要求、差别管理，国家制定总体技术规范，地方出台具体落实方案，保证政策框架统一性的同时，赋予地方开展试点探索的自主性；要坚持突出重点、分步实施，以长江、黄河、渤海等流域、海域的排污口排查整治为重点，形成成熟经验后逐步推广到全国各地。
　　《实施意见》明确了2023年、2025年两步走的分阶段目标。《实施意见》分流域、海域提出了覆盖全国范围的排污口监督管理阶段性目标。考虑到长江保护修复需要，《实施意见》提出率先推进长江入河排污口监测、溯源、整治，建立完善管理机制，将管理范围逐渐扩展到全国各地。2023年底前，完成七个流域干流及重要支流、重点湖泊、重点海湾排污口排查，推进长江、黄河干流及重要支流和渤海海域排污口整治。2025年除完成七个流域、近岸海域范围内所有排污口排查，基本完成七个流域干流及重要支流、重点湖泊、重点海湾排污口整治的任务外，还提出了要建成法规体系比较完备、技术体系比较科学、管理体系比较高效的排污口监督管理制度体系，为实现排污口长效监督管理提供制度保障。
　　三、《实施意见》立足稳中求进，以创新手段摸清底数、压实责任、有序整治、简政放权，释放改革红利
　　《实施意见》以问题为导向，承前启后，构建了一套囊括各种污水类型的排污口分类监督管理体系。生态环境部门以往重点监管工业企业、污水处理厂等传统点源，对农业农村、城镇雨洪等影响水体水质的其他污水来源监管不足。《实施意见》按照“有口皆查、应查尽查”的原则扩展了排污口范围，做到了排污口排查全覆盖，将对水环境产生影响的各类污染源纳入监督管理体系中。下一步应按照先行先试、攻坚克难的思路，进一步巩固工业排污口、城镇污水处理厂排污口监督管理基础，积极探索农业排口、城镇雨洪排口等有效监管措施。
　　《实施意见》明晰责任主体，尝试突破水污染治理外部性难题。《实施意见》提出按照“谁污染、谁治理”原则，推进排污口排查溯源，逐一明确排污口责任主体，将源头治理以及排污口整治、规范化建设、维护管理等责任压实到具体排污单位，进一步明晰排污口与排污单位的隶属关系与责任承担方式。同时，针对一些排污口“找不着主”“没人负责”的问题，《实施意见》提出政府兜底原则，对隶属关系不明晰、污染者缺乏承担能力的部分排污口，由属地县级或地市级人民政府作为责任主体，或由其指定责任主体开展整治及监督管理，探索以压实地方人民政府责任的方式解决“公地的悲剧”。此外，《实施意见》提出建立国家统筹、省负总责、市县抓落实的排污口监督管理工作机制，加强同级人民政府各行业主管部门配合、协调，确保事有人管、责有人负，要求各相关部门结合工作职责积极配合，落实“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的要求，形成合力。
　　《实施意见》坚持以群众利益为本，杜绝“不作为”“乱作为”等问题，实事求是推进排查整治工作。《实施意见》提出实事求是、稳妥有序的整治要求，要妥善解决历史遗留问题，避免突击战，杜绝“一律关停”“先停再说”等“一刀切”行为。对与群众生活密切相关的公共事业单位、住宅小区等排污口的整治，提出要考虑避免损害群众切身利益；对确有困难、短期内难以完成排污口整治的企事业单位，提出要合理设置过渡期，指导帮助其开展整治。取缔合并的入河排污口可能影响防洪排涝、堤防安全的，要依法依规采取措施消除安全隐患。
　　《实施意见》坚持营造良好营商环境，立足服务经济社会发展大局，对排污口设置审核提出简政放权要求。《实施意见》落实“放管服”要求，提出下放审批权限、减轻企业负担。通过将确定分级审核权限进一步下放到省级生态环境部门的方式，优化营商环境，促进地方经济社会发展。《实施意见》提出，环境影响评价文件由国家审批建设项目的入河排污口以及位于省界缓冲区、国际或者国境边界河湖和存在省际争议的入河排污口的设置审核，由生态环境部相关流域(海域)生态环境监督管理局负责实施；可能影响防洪、供水、堤防安全、河势稳定的入河排污口设置，要求征求有管理权限的相关流域管理机构或水行政主管部门的意见。《实施意见》要求简化审批流程，实施“互联网+”监管，让数据多跑路，让群众少跑腿。依托排污口信息平台管理排查整治、设置审核和备案、日常监督管理等排污口信息，建立动态管理台账，加强与排污许可、环评审批等信息平台的数据共享，实现互联互通，推动提升污染源管理体系的信息化水平。
　　排污口监督管理改革意义重大、任务艰巨，技术要求高、涉及范围广，应当坚持稳字当头、稳中求进。下一步需要保持战略定力、聚焦目标任务、加强科技支撑，全力推动《实施意见》贯彻落实，持续改善生态环境质量，为建设美丽中国作出新的更大贡献。
　　作者：王金南(生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士)
　　原标题：专家解读排污口监督管理 | 实施排污口全链条管控 深入打好碧水保卫战