IIGF两会观点 | 从“四个革命、一个合作”的视角解读2022年政府工作报告中的能源安全新战略

3月5日李克强总理在全国人民代表大会上做的政府工作报告(以下简称“报告”)中多处提到了能源。党的十八大后，面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，习近平总书记从保障国家能源安全的全局高度，提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略。自碳达峰碳中和目标提出以来，进一步丰富了能源安全新战略的内涵。本文尝试从能源的四个革命和一个合作的视角对报告中关于能源的提法进行初步解读供参考。
　　一、 能源消费革命
　　与2014年能源革命提出的“坚决控制能源消费总量”显著不同，报告指出新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。能耗强度管控方面更灵活，报告指出能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性。为了有序推动碳达峰和碳中和工作，有力地落实碳达峰方案，碳排放总量将逐步取代能源消费总量成为首要控制的指标，报告提出推动能耗 “双控”向碳排放总量和强度 “双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。对于高耗能项目依然继续严控，报告指出坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。我国能源效率水平仍然较低，能源节约对我国能源消费革命作用显著，报告中提出实施全面节约战略。
　　二、能源供给革命
　　在2021年取得的成绩方面，报告前两点均提出煤炭相关的内容：一是宏观层面强调了着力解决煤炭电力供应紧张问题；二是助企纾困方面，煤电和供热企业实施阶段性缓缴税费。生态环境保护和促进可持续发展方面单独作为成绩来谈，能源领域指出可再生能源发电装机规模突破10亿千瓦，出台碳达峰行动方案，启动全国碳排放权交易市场。能源供给革命与能源消费革命密不可分，能源消费管控方面从能耗 “双控”向碳排放总量和强度 “双控”的转变本质上是为了推动能源供给结构的变革。
　　能源供应安全对稳定宏观经济至关重要。报告中指出确保粮食能源安全，保障粮食等重要农产品供应，保障民生和企业正常生产经营用电；增强国内资源生产保障能力，加快油气、矿产等资源勘探开发，完善国家战略物资储备制度，保障初级产品供给。
　　关于推动能源低碳转型的原则，报告指出推动能源革命，确保能源供应，立足资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型。对煤炭在能源低碳转型中的发展方式给出了相应的思路，报告指出加强煤炭清洁高效利用，有序减量替代，推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造。报告高度重视可再生能源，从可再生能源电源及配套电源以及可再生能源消纳方面多角度提出了相应的任务，具体包括推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力。重大能源基地和设施投资规模大，影响面广，涉及到国家的能源安全战略，报告将重要能源基地和设施，加快城市燃气管道等管网更新改造纳入到扩大内需战略板块中。
　　三、能源技术革命
　　关于具体地能源技术方面，报告没有具体的阐述，主要包括推进绿色低碳技术研发和推广应用，建设绿色制造和服务体系，推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳。但是，报告在宏观层面提出了实施创新驱动战略，具体的行动分别是提升科技创新能力、加大企业创新激励力度、增强制造业核心竞争力和促进数字经济发展。可以说，我国为能源技术革命创造了日益完善的创新环境正逐步的从战略层面快速的转换到实施层面，不论是能源企业还是研究人员的创新热情均逐步被调动起来。
　　当前，在碳达峰和碳中和战略目标指引下，我国能源低碳转型发展成为必然趋势，需通过能源技术革命促进能源供给更加清洁低碳化，能源消费更加高效。能源技术布局应兼顾能源产业投资大、关联多、周期长、惯性强的特点以及我国资源和需求特点，并实现与世界能源高科技相衔接。为适应从当前到碳达峰再到碳中和的能源技术需求，满足不同阶段需要不同特征的能源技术，包括实现碳达峰前所需的能源创新性技术，碳达峰后到碳中和的能源前瞻性技术和能源颠覆性技术。许多观点均认为未来能源领域竞争的核心将是能源技术的竞争，我国应提早布局煤炭清洁能源技术等低碳能源技术确保我国能源系统先立后破、开发低成本的可再生能源利用技术和智能电网等零碳能源技术实现化石能源的规模化替代以及碳捕集和封存等负碳能源技术实现难以削减碳排放的抵消。
　　四、能源体制革命
　　能源对于经济社会的影响是全局性的，直接影响到市场主体的经营行为。报告围绕改善具有公共事业属性能源企业自身的经营状态、为市场主体提供更好的用能环境方面提出了多方面的优化措施。
　　一是支持能源企业健康运营。电力和燃气属于经济社会的公共事业单位，政府高度重视电力、燃气企业的经营状况。报告指出，重点支持制造业，全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。
　　二是优化市场主体的用能和用电市场环境。能源和电力行业不合理的用能和用电政策制度对优化营商环境非常重要。报告指出清理转供电环节不合理加价，支持地方对特殊困难行业用电实行阶段性优惠政策。深化投资审批制度改革，做好用地、用能等要素保障，对国家重大项目要实行能耗单列。
　　三是能源与金融的跨界融合应用。能源和电力消费的情况可以从侧面客观的反映企业的经营状况，这些数据对于金融机构有效的支持实体经济防范风险十分重要，报告指出推进涉企信用信息共享，加快税务、海关、电力等单位与金融机构信息联通。
　　四是倡导循环经济和绿色消费新理念。循环经济和绿色消费理念的发展需要政策引导促使形成新的产业和经济增长新动力，并从消费侧倒逼供应侧的绿色低碳改革进程。报告指出加强固体废物和新污染物治理，推行垃圾分类和减量化、资源化；完善节能节水、废旧物资循环利用等环保产业支持政策；继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新；完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。
　　五、国际合作
　　从我国对国际能源原材料供需形势来看，报告指出能源原材料供应仍然偏紧。特别是近年来国际形势日趋复杂，我国石油和天然气对外依存度日益攀升，能源安全供应问题更加凸显。随着新冠疫情全球爆发，“逆全球化”和“去全球化”的呼声越来越高。然而，我国能源对外依存度持续攀升，我国在煤炭、石油和天然气这三个领域均已成为全球最大的净进口国。同时，美国、澳大利亚和加拿大等西方国家与我国的关系日趋复杂化，而这三个国家名列全球前五大煤炭、石油和天然气净出口国，导致我国能源安全供应不确定性进一步增加。以澳大利亚为例，2018年以来，十多个中方赴澳投资项目都被澳方以莫须有的所谓“国家安全”理由拒绝，这其中包括香港长江基建集团收购澳天然气集团等基础设施，给我国企业造成巨额损失。由于澳方针对中国企业采取的一系列歧视性做法，中国企业对澳大利亚投资自2017年起连年大幅下降，2020年投资额较2016年下降85%。
　　国际合作方面在报告中笔墨较少，但从报告全文对能源安全的高度的思路，以及我国当前在国际经济、政治、军事地位并不处于优势地位，预计未来我国在国际能源合作领域将采取更加谨慎的态度，加强能源低碳转型，主要通过增加可再生能源的使用规模提高国内能源供应能力降低对国外能源的依赖，有力地管控国际能源供应风险。
　　建议客观面对当前我国以化石能源为主体的能源形势，增强煤炭、石油和天然气的储备体系。一是加快石油储备体系建设，建设石油储备设施，增加储备量，建立库存增减、安全运营和商业运营的管理体系。二是构建兼顾季节供需平衡和国内外供需平衡的天然气安全供应体系。三是各大主要煤炭主产区、主要消费区建立煤炭储备体系。(作者：孙李平 中央财经大学绿色金融国际研究院能源金融中心主任)
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