最高法发布生态环境惩罚性赔偿司法解释，大幅提高环境违法成本

【讯】1月13日，2022年最高人民法院首场新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《解释》），共计14条，将于1月20日起正式施行。出席新闻发布会的最高人民法院副院长杨临萍，就这部司法解释的起草情况、主要内容作简要介绍说明。

为什么要出台《解释》？

惩罚性赔偿，作为损害赔偿填平原则的突破，通过让恶意的不法行为人承担超出实际损害数额的赔偿，达到充分救济受害人、制裁恶意侵权人的效果，具有惩罚、震慑、预防等多重功能。

2021年1月1日施行的民法典，除在总则编将绿色原则确立为基本原则，在民事责任章第179条继续沿用民法总则关于惩罚性赔偿的原则性规定之外，还专门在侵权责任编环境污染和生态破坏责任章第1232条新增加规定了生态环境惩罚性赔偿制度。

杨临萍说，最高法把贯彻实施好民法典生态环境惩罚性赔偿制度作为践行习近平生态文明思想、习近平法治思想的生动实践，在认真总结司法经验、广泛征求意见的基础上，就生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的范围、认定要件、计算基数和倍数等具体问题予以规范，制定出台本《解释》。

《解释》明确审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的原则，细化当事人主张惩罚性赔偿的时点和具体请求，惩罚性赔偿的适用条件、履行顺位等问题，确保民法典生态环境惩罚性制度在审判实践中落实落细，见行见效。

《解释》立足解决生态环境领域违法成本低的问题，围绕审判实践中亟待统一的惩罚性赔偿的适用范围、责任构成以及赔偿金数额的确定等问题进行规范，充分发挥惩罚性赔偿的制度功能，依法提高环境违法成本，严惩突出环境违法行为，让恶意侵权人付出应有代价。

《解释》坚持统筹保护和发展，合理设置惩罚性赔偿金数额、惩罚倍数，综合考量同一环境污染、破坏生态行为已被处以行政罚款、刑事罚金的情形，在维护国家利益、环境公共利益和人民群众环境权益的同时，引导全社会加快形成绿色生产生活方式，推动经济发展和环境保护协同共进。

什么情形下启动惩罚性赔偿？赔多少？

《解释》明确了适用范围。第2条规定，因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织，依据民法典第1232条的规定，请求侵权人承担惩罚性赔偿责任的，适用本解释。第12条明确了国家规定的机关和法律规定的组织作为被侵权人代表请求惩罚性赔偿的参照适用和但书规定。

《解释》明确了适用要件。与普通环境侵权责任适用无过错责任归责原则不同，惩罚性赔偿的构成要件更为严格。根据民法典第1232条规定，《解释》第4条至第8条，明确了惩罚性赔偿的特别构成要件及其考量因素和典型情形：一是侵权人实施了不法行为；二是侵权人主观具有故意；三是造成严重后果。同时，根据民事诉讼法上“谁主张，谁举证”的规定，进一步明确由被侵权人对上述特别要件负举证证明责任。

《解释》明确了赔偿金数额如何确定。民法典第1232条规定，“被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。在审判实践中明确惩罚性赔偿金数额的具体确定，是统一法律适用的题中应有之义。《解释》第9条规定，惩罚性赔偿金数额，应当以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数。第10条明确人民法院确定惩罚性赔偿金数额时应当综合考量侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人所获利益、侵权人事后采取的修复措施和效果等因素，同时规定一般不超过基数二倍的规定。

此外，《解释》还明确了生态环境惩罚性赔偿请求应一并提起、一并解决的程序保障。

对生态环境保护将发挥怎样的作用？

杨临萍说，民法典新增加规定生态环境惩罚性赔偿制度，是生态环境侵权民事责任体系的一项重要内容，也是民法典对现代社会环境问题作出的时代回应。《解释》的出台，旨在准确理解和切实实施民法典这一新增规定，对全面加强生态环境司法保护具有重要作用。

一是贯彻最严密法治观。

生态环境领域存在违法成本低的突出问题。传统补偿性损害赔偿仅具有填平功能，不足以惩戒侵权人的环境违法行为。普通环境侵权责任适用无过错责任归责原则，难以体现针对恶意侵权人的否定性评价。惩罚性赔偿责任，通过让恶意的不法行为人承担超出实际损害数额的赔偿责任方式，对其严重侵权行为付出应有代价，提高违法成本。《解释》的出台，是贯彻落实用最严格制度最严密法治保护生态环境的具体实践，有利于正确统一适用民法典，充分救济受害人，惩罚恶意侵权人，并警示他人不得实施类似行为。

二是加大生态环境保护力度。

惩罚性赔偿责任，是民法典关于环境污染和生态破坏责任规定的一大亮点。针对违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的侵权人，适用特殊的责任方式，是对损害担责、全面赔偿原则的进一步落实。《解释》的出台，在禁止令、生态环境修复等预防性、恢复性司法措施之外，明确了惩罚性赔偿的具体适用，提供了更为丰富完善的环境司法措施，有助于加大生态环境保护力度，促进生态环境质量持续改善，协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽。

三是实现环境公平正义。

侵权责任方式是民法典保护生态环境的重要手段之一，相比较于行政法、刑法上的保护方式，具有不可替代的优势。《解释》规定，惩罚性赔偿金数额的确定，应综合考虑同一污染环境、破坏生态行为已经受到行政处罚或者刑事追究的情形，并规定了惩罚性赔偿责任相对于行政、刑事责任的优先承担顺位及其在民事责任内部的劣后位序，有益于有机衔接对同一违法行为的刑事制裁、民事赔偿、行政处罚，强化责任追究，切实增进生态环境民生福祉。

最高人民法院环境资源审判庭庭长刘竹梅：

依法审慎适用，惩罚性赔偿构成要件更为严格

惩罚性赔偿会让侵权人承担超出实际损害的赔偿责任，构成要件更为严格。出席新闻发布会的最高人民法院环境资源审判庭庭长刘竹梅回应了媒体关心的两个重点问题。

如何防止滥用惩罚性赔偿？

刘竹梅说，惩罚性赔偿是传统侵权法填平原则的例外，具有加重责任的性质。《解释》用5个条文的体量规定了惩罚性赔偿的适用条件，充分体现了我们严格把握其适用条件、依法审慎适用的基本态度，适用须满足以下三个特别要件：

一是行为要件。

惩罚性赔偿具有惩罚功能。侵权人实施了污染环境、破坏生态的不法行为，是对其施以惩罚的正当性基础。而某一污染环境、破坏生态行为是否具有违法性，应充分关注政府在环境治理体系中所处的主导地位。且根据环境保护法规定，关于环境质量标准、污染物排放标准等事项，可制定严于国家标准的地方性标准，或者在无国家标准时制定地方性标准。故《解释》第5条关于“是否违反法律规定”的认定依据，除狭义的全国人大及其常委会制定的法律外，包括行政法规、地方性法规等在内，必要时可以参照规章的规定。

二是主观要件。

侵权人的主观恶意，是惩罚性赔偿的基础性要件。根据《解释》第6条规定，对侵权人是否具有故意的考量因素，包括其职业经历、专业背景或者经营范围，因同一或者同类污染环境、破坏生态行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，以及污染物的种类，污染环境、破坏生态的方式等，主要来源于对审判实践中典型案例的总结。此外，故意作为一种主观状态，往往难以直接证明，一般需通过侵权人的行为来认定。故《解释》第7条根据环境保护法、野生动物保护法、矿产资源法等相关法律规定，明确了应当认定侵权人具有故意的9种典型情形。

三是后果要件。

惩罚性赔偿的适用应遵循谦抑原则，聚焦于损害后果严重的侵权行为，避免侵权人动辄得咎。且此种严重后果，必须是已经实际发生的、现实存在的人身损害、财产损失或者生态环境损害，不能仅是一种风险。《解释》第8条规定，人民法院认定是否造成严重后果，应根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、破坏生态的范围和程度，社会影响等因素综合判断。而造成他人死亡、健康严重损害，重大财产损失，生态环境严重损害或者重大不良社会影响的，应当认定为造成严重后果。

赔偿基数和倍数如何计算？

刘竹梅说，明确惩罚性赔偿金的计算基数和倍数，是《解释》贯彻实施民法典第1232条规定，增强其在审判实践中的可操作性、统一法律适用的重要任务之一。

基数以实际损失计算。

惩罚性赔偿是补偿性损害赔偿之上的附加性责任。其数额的确定应以被侵权人受到的实际损失作为计算基数。对此，消费者权益保护法第55条、食品安全法第148条第2款，商标法第63条第1款、著作权法第54条等关于惩罚性赔偿的规定，均采同理。故《解释》第9条规定，环境私益侵权诉讼中惩罚性赔偿金，应以因环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为基数。而人身损害赔偿金、财产损失数额的确定，因生态环境侵权纠纷案件的法律适用，除民法典外，还可能涉及诸多生态环境保护的单行法、特别法，故除依照民法典第1179条、第1184条的规定外，增加了“法律另有规定的，依照其规定”的但书表述。环境公益侵权诉讼参照适用惩罚性赔偿的，则应以生态环境服务功能期间损失、永久性损失数额作为基数。

倍数一般不超过损失数额二倍。

现行法律、司法解释中关于惩罚性赔偿的倍数限定，存在三种模式。第一种是固定倍数，如“价款十倍或者损失三倍”；第二种是弹性倍数，如“一倍以上五倍以下”；第三种是不设定倍数限制。《解释》起草中，经过充分调研论证，为兼顾可操作性和灵活性，采取了弹性倍数的模式。同时，考虑到生态环境惩罚性赔偿以造成严重后果为要件，其损害基数往往较大，将其倍数设定为一般不超过损失数额的二倍，在遵循谦抑原则的同时，亦备特别情势之需。需要说明的是，二倍以内的倍数规定，并不要求必须是整倍数，根据个案的具体情况，可以确定为小数。

此外，因同一污染环境、破坏生态行为已被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金的，因缺乏法律依据而不能免除侵权人的惩罚性赔偿责任，但《解释》第10条规定可在确定惩罚金数额时予以综合考虑。

观 点

作为新设条款，民法典第1232条中并未立即明确惩罚性赔偿的计算基数和标准，最高法适时出台《解释》，既延续了民法典设立生态环境领域惩罚性赔偿的精神要义，也为今后该条文发挥更大法律功效和实践价值提供了方向和指引。

——冯帆 全国人大代表、最高人民法院特邀监督员、江西省律师协会副会长、江西省新的社会阶层人士联谊会副会长、国浩律师（南昌）事务所主任

生态环境侵权纠纷案件的审理不仅关涉民事主体合法权益的保护，更涉及生态环境保护和经济社会发展的统筹。将惩罚性赔偿规则延伸到生态环境侵权领域，既是一项全新的积极探索，更亟需最高裁判机关在理解适用和裁判尺度上予以统一指导。最高法审时度势发布《解释》，为类似案件审理提供了基本遵循，有助于裁判尺度统一。

——姚辉 中国人民大学法学院教授、最高人民法院特邀咨询员

民法典第1232条创新性将惩罚性赔偿制度引入生态环境侵权领域，是我国环境侵权民事责任体系的一项重大改革。为解决突出生态环境问题，大幅提高环境违法成本，同时为审判实践提供具体的裁判指引，《解释》针对审判实践中存在的主要问题予以完善细化规定，确保了该项制度的正确适用，有效起到惩治不法、震慑和遏制潜在生态环境侵权行为的作用。

——秦天宝 武汉大学环境法研究所所长、教授，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长