IIGF观点 | 《关于开展气候投融资试点工作的通知》解读

2021年12月24日,生态环境部、发展改革委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、人民银行、国务院国资委、国管局、银保监会、证监会等九部委联合印发《关于开展气候投融资试点工作的通知》与《气候投融资试点工作方案》(以下简称《方案》)，正式开启了我国气候投融资试点工作。本文将主要对《方案》重点任务部分进行解读，并为气候投融资试点建设与实施工作提出建议。
　　一、《方案》出台意义
　　气候投融资试点工作的提出，源于2020年10月生态环境部、国家发改委、中国人民银行、银保监会、证监会等五部委联合印发的《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》。《指导意见》提出，将选择实施意愿强、基础条件较优、具有带动作用和典型性的地方，开展以投资政策指导、强化金融支持为重点的气候投融资试点。本次《方案》的推出即是在进一步明确习近平新时代中国特色社会主义思想指导的基础上对《指导意见》试点工作规划的细化，是减缓与适应气候变化投融资工作推进的重点内容。
　　《方案》对气候投融资试点的申报条件进行了详细规定，包括在国家级新区和地级市开展试点，重点在于工作有特色、有亮点、具有辐射带动作用和推广价值，并鼓励做出明确、详细的政策支持与配套的承诺。各部委将共同审核批准、考核评价，并树立先进典型、提供相应指导与支持。在各试点对各自所面临的特定气候问题、资金问题提出有针对性的解决方案后，总结其中的共性问题，形成可复制、可推广的试点经验，探索差异化的气候投融资体制机制、组织形式、服务方式和管理制度，更好服务于全国的碳达峰、碳中和统筹规划与行动推进。
　　二、《方案》“重点工作”内容解读
　　(一) 倡导多渠道资金投入应对气候变化领域
　　《方案》明确，气候投融资试点工作是落实碳达峰碳中和“1+N”政策体系的重要举措。在双碳目标导向的背景下，撬动社会资本进入应对气候变化领域具有深层次意义。
　　《方案》指出，当前气候投融资面临的主要矛盾是气候资金需求与供给的矛盾。中国人民银行行长易纲提出，实现2060年碳中和目标的气候资金总需求在百万亿规模，即平均每年需要投入近3万亿元。[1]此外，根据国家气候战略中心测算，仅至2030年中国实现国家自主贡献适应目标的年均资金需求就已达约1.6万亿元，而随着长期气候变化进一步加剧，这一数字还将继续上升。[2]对于这年均近5万亿元的资金需求，政府的公共财政资金只能覆盖其中很小一部分，绝大多数资金供给需要依靠市场机制有效撬动，气候投融资机制建设工作势在必行，对气候投融资政策体系建设完善提出了迫切与现实的要求。
　　但是，另一方面2019-2020年全球气候资金供给总规模仅6320亿美元(约4万亿人民币)。同时，其中过半资金来源为公共资金，社会资本未能发挥主导作用，显示撬动社会资本开展气候投融资是全球共同面临的难题。[3]如何引导和激励金融体系以市场化的方式支持气候投融资活动，是通过气候投融资试点工作着力解决气候资金供需失衡这一主要矛盾的重要措施。
　　本次《方案》明确了通过气候投融资试点先行先试，探索合适的创新激励约束机制与资金安排联动机制撬动社会资本、以社会资本为应对气候变化主要资金来源的重要工作目标，着力缓解财政压力，并推动社会资本广泛向气候友好型投资模式过渡，引导金融市场提前布局，减少未来面临的风险，助力实现双碳目标与气候适应目标。
　　(二) 重视发挥地方主观能动性
　　《方案》指出，气候投融资发展过程中面临的一个重要矛盾是国家目标与地方行动的不匹配。当前地方应对气候变化和低碳发展的意识相对薄弱，气候投融资体制机制尚不健全，相关政策暂未形成系统响应，专业队伍和人才储备不足，缺乏有效的监督、制约、考核和激励机制，导致地方在推动气候投融资工作过程中相对缺乏积极性、主动性，“运动式减碳”现象仍然明显，即部分地区出现了只定目标但不执行相应行动，或目标定得太高超出可执行范围的现象，难以保障应对气候变化各项工作的有效推进。
　　在气候投融资方面，2021年中央经济工作会议指出一方面要防范化解重大风险，压实地方责任，研究制定化解风险的政策，广泛配合，完善金融风险处置机制；另一方面要正确认识和把握碳达峰碳中和，要通过气候行动推动高质量发展，但也要实事求是，不可毕其功于一役，同时要科学考核，防止简单层层分解。
　　气候变化对金融市场带来的是系统性风险，金融机构的资产不仅会因自然灾害受损，也会有大量资产在政策与消费者需求的转向下面临贬值、搁浅的压力。各地方面临的具体问题不同、风险与难点不同、资源禀赋不同、产业结构不同，因此可采取的措施也不同，只有充分发挥主观能动性，对地方所面临的现实情况全面、充分分析，扬长避短，分类施策，同时强化政策协同，宏观层面的系统性响应和微观层面的精准资源配置并重，才能使地方行动与国家目标匹配。
　　因此，探索如何在应对气候变化行动上将国家目标与地方行动有效统一，形成合力，建立中央统筹、地方为主的工作模式，总结、梳理相关先进经验，是气候投融资试点工作推动过程中的又一核心。试点地方应编制部门联合、分工明确、内容细化、目标清晰、考评充分的试点工作方案和实施方案，作为后续执行与实践基础。
　　(三) 基于“先立后破”的试点建设思路
　　《方案》对气候投融资推进过程中的“先立后破”思路具体展开，将优化能源结构、形成有利政策环境、建立气候投融资发展模式、培育市场主体列为重要工作目标，并提出了3-5年取得实质试点成果，推动资金、人才、技术等各类要素资源向气候投融资领域充分聚集的时间目标，体现了“先立”的重要性。
　　同时，后破不是不破。对此，《方案》将坚决遏制“两高”项目盲目发展列为另一项重要工作内容，要求试点地方将气候目标在政策制定过程中“主流化”，在地方投资和产业政策制定中将应对气候变化行动充分体现，并与区域和行业碳达峰行动及能耗双控、清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等各项政策要求相统一。
　　这与中央经济工作会议精神一脉相承，即传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，也要狠抓绿色低碳技术攻关，要增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合，要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。
　　(四) 明确加强碳排放基础设施与碳金融建设
　　《方案》指出，一方面，应强化碳核算与信息披露，完善试点基础设施建设；另一方面应有序发展碳金融，丰富气候投融资模式与金融工具，通过气候投融资试点推动碳金融体系创新发展。
　　在强化碳核算与信息披露方面，《方案》指出试点应在企业碳会计制度、企业碳审计、碳排放核算监管方面入手，着力保障碳数据的真实性、可靠性。生态环境部作为生态环境主管部门，将与人民银行、银保监会、证监会等金融监管部门合作，分别从技术角度和金融机构信息管理角度入手，为试点地方建立企业气候信息披露制度和气候信息共享平台提供指导与便利。
　　在推进碳金融联动机制建设方面，《方案》指出将指导试点地方积极参与全国碳市场建设，在风险可控的前提下研究并推动碳基金、碳资产质押贷款、碳保险等碳金融产品开发与对接，探索激发全国碳市场交易活力的相关措施。
　　目前，全国碳市场的“潮汐现象”仍然明显，即非履约期交易清淡，履约期量价齐涨。成交量方面，大宗协议交易仅2021年7月少于挂牌协议交易，自8月以来已成为绝对主流的交易方式。11月、12月的整体交易活跃程度显著增加，其中11月交易量超过前四个月之和，12月截至24日的交易量已超过1亿吨，占总交易量约1.5亿吨的超过三分之二，是11月的约5倍，显示履约期临近的情况下碳市场活跃度迅速升高。　　图 1全国碳市场交易量情况(单位：万吨)
　　数据来源：上海环境能源交易所
　　价格方面，截至12月24日，全国碳市场挂牌协议交易平均价格约45.9元/吨，最高价61.07元/吨，最低价38.5元/吨，绝大部分在40到60区间内波动，总体呈现波动降低的趋势，12月以来随着履约期临近，碳价开始逐步升高，从12月初的约42元/吨回升到50元/吨左右，12月21日大宗交易也出现了46.3元/吨的较高交易价格。气候投融资试点工作将着力探索支持全国碳市场长期平稳运行的相应手段，推动碳市场提供更稳定的长期价格信号，促进减排活动的实施效率，同时也挖掘碳配额的价值，为企业减排活动提供更全面的支持。　　图 2全国碳市场碳价(单位:元/tCO2)
　　数据来源：上海环境能源交易所　　此外，《方案》也指出试点地方应健全风险管理体系，建立损失分担、风险补偿、担保增信机制，帮助气候友好型企业，尤其是小微企业通过资本市场进行融资、再融资，降低参与气候投融资的难度、提高参与意愿，并鼓励社会公众的广泛参与。
　　(五) 强调项目库建设、能力建设与国际合作
　　《方案》对试点地区开展项目库建设、金融机构能力建设和国际合作分别提出要求。生态环境部牵头、各相关部门分工合作建设的国家级气候投融资项目库可作为各试点地区的项目库建设模板。同时，由于各试点面临不同的情况、不同的需求，在项目库的建设过程中也可纳入自己的特色，更有针对性地服务当地企业与金融机构。
　　《方案》同时重视能力建设，不仅鼓励试点地区加强金融机构的专业能力培养与人才队伍建设，也鼓励通过地方政府的服务与引导，建设区域性气候投融资产业促进中心，与项目库形成协同作用，共同促进资金流向获得有效、充分的引导，加强社会资本服务于应对气候变化的效果与质量。
　　《方案》也提出了气候投融资试点工作的另一项重点工作任务是探索国际合作。当前，随着气候变化大会COP26结束，并在国际减排成果转移、森林保护、煤炭减少等方面达成一致意见，全球各界对应对气候变化事业更加关注，也带来了更多国际合作机会。气候投融资试点工作可以作为各试点地区拓展国际合作的基础，不仅能起到对外宣示的效果，将自身的应对气候变化进展成果向外推广、宣传，也可以吸引更多国际金融组织与跨国公司的资金，开展气候投融资国际会议等交流活动，通过引进优质外部资金与技术促进我国应对气候变化持续良好发展、提升我国的国际形象与国际地位。
　　三、推动气候投融资试点建设的建议
　　《方案》的推出是气候投融资试点工作的里程碑。但是，部署工作刚刚开始，需要落实项目与行动才能充分起到实际效果。针对未来气候投融资试点工作内容，本文提出以下四项建议：
　　(一) 建议各地方积极响应，尽快申报试点
　　碳达峰碳中和是我国实现长期可持续、高质量发展中的重要一环，也是明确的国家行动方向，对各地都提出了新的工作要求。在财政资金有限的情况下，实现碳达峰碳中和目标势必要大力撬动社会资本，实现广泛的资金供给与产品需求全面低碳化。能够在气候投融资试点过程中积累先发优势并得到各部委的指导、支持对各地发展气候友好型经济具有显著帮助。因此，有意愿、符合条件的地区应积极进行申报工作。
　　此前，已有部分地级市和国家级新区着手开展地方试点工作方案和试点实施方案的编制工作，这些地区应根据《方案》内容对两份地方方案积极做出修改、完善，提高申报成功的可能性，并在后续试点实施过程中按照《方案》的各项提示与要求进行工作推动。试点地区在编制两份地方方案的过程中，应对“气候”与“投融资”两个方面并重，不仅关注减碳效果，更应关注通过体制、机制与金融工具设计撬动社会资本，依靠社会资本解决气候难题。试点规划、实施过程中，具有促进应对气候变化效果的信贷、债券、基金、保险等金融工具，以及碳金融产品的创新、应用，将是试点工作的重要内容。
　　(二) 注意气候减缓与适应并重
　　气候适应是应对气候变化行动中的重要组成部分，与气候减缓具有同等地位。气候投融资试点地区在推动试点建设、气候投融资发展时一方面应以气候减缓为本，以碳达峰碳中和目标为导向，在“坚决遏制‘两高’项目盲目发展”“有序发展碳金融”“强化碳核算与信息披露”以及“通过国家气候投融资项目库引导和支持先进低碳技术发展”等方面取得明显成效，也应兼顾气候适应投融资的相关探索。
　　事实上，由于气候适应投融资主要面向气候物理风险的预期损失规避，与气候减缓的碳中和产品生产导向存在显著区别，面临资金不足困境。由下图可知，在较为成熟的气候融资减缓领域，社会资本投入规模已逐渐超越公共资金，但在气候适应领域，在总投资规模严重小于气候减缓的情况下，私营资本投资规模甚至可以忽略不计。但气候适应缺乏社会资金支持的困境也为保险、债券等相关金融工具带来了新的发展空间。目前，气候适应投融资模式发展程度相对不完善，社会资本收益路径仍不够清晰，相比气候减缓更需要气候投融资试点各方参与主体共同探索气候适应成果至投资回报的转化机制，并形成可推广经验。　　图 3 2019-2020年全球公共与私营在气候减缓与适应的投资情况(单位：亿美元)
　　数据来源：CPI，2021　　国际上，已出现韧性债券、韧性影响力债券等气候适应投融资实践。例如EBRD通过发行韧性债券为节水灌溉设施等气候适应项目提供融资；美国纽约与费城等地建立了雨洪收储激励机制和绿色路面、绿色屋顶补贴等气候适应鼓励政策以吸引社会资金投入；美国路易斯安那州则在湿地保护修复方面试点了韧性影响力债券，旨在通过吸引未来利益得到保护、损失得以减少或避免的企业与居民，提前将资金投入气候适应项目建设，将预期可避免的资产损失转化为项目建设资金，从而更有效地撬动社会资本。[4]相关实践经验可供我国气候投融资试点在推进气候适应金融工具开发时参考，并形成本土化、可推广的气候适应投融资试点经验，推动我国适应气候变化能力不断加强。
　　(三)吸引国际资金，扩大合作规模
　　气候投融资试点过程中应着力吸引国际资金、发挥对外宣示功能、扩大国际合作规模。此前，中国与美国已在COP26大会期间联合发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，明确甲烷、技术、分布式发电与输电、能效提升等促进双方减排的主要合作领域；中国与欧盟也共同发布了《中欧可持续金融共同分类目录》，覆盖约80类经济活动，有条件、有意愿的试点地区在国际合作探索过程中可关注《共同分类目录》在气候投融资工具、产品中的应用，提高国际资金的认可程度与投资意愿。
　　(四) 强化监管机制建立健全，促进试点效果充分发挥
　　气候投融资试点工作的有效开展需要严格有效的数据质量保障。此前，全国碳市场中已出现碳配额造假的违规案例，表明当前的MRV制度仍有改进空间。全国碳市场启动交易后，纳入控排名单的重点排放单位可以从碳市场购买配额以完成其超额碳排放量的履约。全国碳市场碳价在2021年12月运行至50元/吨左右，一家年碳排放量100万吨的控排企业，若能通过MRV制度漏洞操纵数据，将排放量降低10%-30%，则可减少500万元至1500万元支出，对企业有巨大诱惑力。为保障数据基础，未来试点地区可在生态环境部等主要监管部门的指导下，探索直接测量二氧化碳排放量方法的应用，并引入区块链与物联网数据报送结合等金融科技方式进一步提高数据收集与披露的准确性、真实性，促进形成可在全国碳市场范围内普遍推广的试点经验。
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