报告发布：我国土壤修复跨入起步阶段，“万亿级”理论需求难以落地，“百亿级”市场规模稳步提升

2014年的发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，在630万平方公里的调查范围内，土壤调查点位超标率高达16.1%，中度和重度污染点位分别为1.5%和1.1%。其中，耕地土壤的超标率高达19.4%，面广、量大，危及农产品质量安全和生物生态安全。重污染企业用地及工业废弃地块土壤污染问题突出，点位超标率分别达到36.3%和34.9%，严重危及人居环境安全和生态系统健康。
　　面对土壤污染的严峻局面，国家立法速度明显加快。大范围土壤污染超标加上国家立法的推动，业内预计将催生万亿级土壤修复市场。然而蛋糕虽大但不能盲目乐观，受制于技术、资金、商业模式等多重壁垒，土壤修复产业想在短时间内做大并不现实。
　　顶层设计：市场需求释放落地，建立稳固法治根基
　　（1）“土十条”行动计划发布，市场需求释放落地
　　2016年5月28日，《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)由国务院印发，自2016年5月28日起实施。“土十条”共分为十大任务，35项要求，对未来一段时间内土壤修复工作的目标提出了明确规定。
　　环保部随即于2016年底发布了《落实<土壤污染防治行动计划>重点工作实施方案》和《<土壤污染防治行动计划>重点工作部内分工方案》，积极组织推动“土十条”各项工作落地生根。
　　“土十条”发布之前，行业政策中有关土壤污染防治的规定非常零散，并不具备指导性。“土十条”发布以来，全国各省均跟进发布细则，促进和规范土壤污染治理领域的政府与社会资本合作，并逐步将土壤污染防治领域向社会资本开放。
　　（2）土壤污染防治法通过，土壤修复领域建立稳固法治根基
　　2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》。这是我国首部专门规范防治土壤污染的法律，首次在立法的高度上对土壤污染的预防、风险评估、风险管控、修复、评估、后期管理等方面做出了规定。为我国土壤污染防治工作确定了“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”的大方向，为行业今后的规范、秩序发展奠定了重要的基础，行业政策框架也逐渐形成。
　　（3）“十四五”规划指引，行动指南统筹土地整治行业
　　2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》发布，明确我国土壤污染防治将进入一个新阶段，要求深入实施“保护”“预防”“管控”“修复”四大行动。
　　充分落实《建议》中提出的关于统筹发展和安全的要求，更加关注各类突发事件对土壤和地下水环境质量的影响，注重开展土壤污染风险应急管理体系的研究和建设，大力落实土壤环境应急处置修复工程和与此相对应的管理、技术和装备的研发与生产。《建议》明确了“十四五”土壤修复发展目标，逐一解决细分问题，预计行业有望迎来快速发展。
　　为了解决土壤修复相关的规章、资金和商业模式问题，政策相继出台。2019年《土壤污染防治法》正式实施，土壤修复行业逐步建立了较为完善的法律法规、管理办法和行业标准。资金方面，财政部2019年土壤修复资金同比增长42.86%至50亿元，占污染防治预算比重提升0.38个百分点至8.33%；此外，地方财政成为重要支撑力，2020年2月，《土壤污染防治基金管理办法》出台，鼓励土壤污染防治任务重、具备条件的省设立基金，积极探索基金管理有效模式和回报机制；2020年3月，《关于构建先到环境治理体系的指导意见》发布，要求加快建立省级土壤污染防治基金。模式方面，《指导意见》提出鼓励治理+开发模式，将污染场地直接出让给开发商，开发商自行进行修复之后开发，土壤修复成本与风险由开发商一方承担，可以有效拓展资金来源，加速项目落地。
　　由于我国的“先污染、后治理”模式，大部分被污染土地的责任主体已灭失或主体不明确，财政支付是其主要的交易模式。政府曾积极尝试PPP模式引入民间资本参与土壤修复项目，但由于商业模式的限制以及治理的复杂性，社会资本对于土壤修复领域仍处于观望阶段，PPP模式的推进尚缓。
　　付费模式仍以财政出资为主
　　污染方付费，即“谁污染，谁治理”。污染责任主体明确的污染场地可采用此模式。此模式由污染责任主体筹措或主要承担污染场地土壤修复工程费用，通过具有相应资质的专业工程公司实施修复治理，政府相关职能部门监督、验收。受益方付费，即政府直接出让受污染土地给开发商，由开发商负责修复后开发，或政府出资修复后出让给开发商。“受益者付费制度”的形式，要求充分利用市场机制，引导和鼓励社会资金投入土壤环境保护和综合治理。财政出资，分为三种，即财政直接出资，财政出资回购，PPP模式。
　　项目周期短、回款快，可运营性弱，不适用于PPP模式
　　从项目周期上考虑，修复类订单实施周期一般在9个月～12个月，短于水环境的18个月～24个月，施工周期和回款周期较短。因此，尽管环境修复同属于工程类项目，但项目对资金的占用较小，整体安全性相对较高。
　　E20研究院在2018年对财政部PPP综合信息平台退库的数据分析显示，土壤修复项目出库比例达52.9%(入库土壤修复项目数量亦较少)，目前政府对土壤修复的紧迫性较低，市场需求较弱。此外，土壤修复类项目没有维护和系统集成的要求，通过工程达标达到项目效果较容易，如果采用PPP模式，也就背离了其核心目的，很可能沦为单纯的融资工具。因此,E20研究院认为在土壤修复领域暂时不宜采用PPP模式。
　　技术选型以适用性为主要原则
　　污染土壤的修复治理是一个复杂过程，涉及众多因素，单一的修复技术能解决一定范围的问题。由于污染物特性、污染场地的环境条件等因素的差异，每项修复技术都有一定的适用范围。
　　修复技术的筛选需充分考虑场地污染特征、修复资金水平、修复时间、修复标准和业主要求等各项因素，并结合修复技术的有效性、经济性和成熟可靠性等因素进行综合决策。(详细技术介绍及对比分析内容参见《土壤修复行业分析报告》，技术分析章节与北京建工环境修复股份有限公司合作编制。)
　　产业生命周期分析
　　根据产业生命周期理论，土壤修复产业一般会于发展初期在低点保持一段时间，待力量积蓄到一定程度后就在较短的时间内出现猛烈的上涨势头，市场需求、资金投入、土地调查、激励政策等出现全面性飞跃，据此，可梳理出土壤修复产业生命周期包含的四个阶段。
　　（1）准备阶段——污染事件频出现，酝酿规划求变
　　该阶段通常以某些带有标志性的污染事件为开端(如美国的拉夫运河事件)，其发生往往引起民众对土壤污染危害问题的觉醒和政府对环境保护措施短板的反思，促使或迫使国家通过法律规范、政策扶植和资金投入等手段支持修复市场的兴起，一方面遏制新的环境污染，另一方面通过工程实施对已污染地区进行修复，改善土壤和水环境。
　　（2）起步阶段——行业聚能成焦点，政策逐级铺垫
　　该阶段有若干具备相关技术和设备的专业型企业在准备阶段利好政策和美好预期的激励下进入土壤修复领域。同时已完成修复的项目逐渐从市场存量中剥离。国家主导的资金投入将修复需求持续释放，对法律法规的贯彻执行以及产业促进计划的不断推进，新的政策法规以及计划出台，或对原有文件进行细化和修订。综合我国土壤修复市场的行业动向来看，目前正处于起步阶段。
　　（3）跃进阶段——行业爆发迎风口，市场攀至峰值
　　政府都是占主导地位的修复项目埋单者，待产业足以依靠自身潜力维持近匀速运动之后才慢慢抽离。民间资本也大规模进入市场，竞争加剧，并购案例增多，资源开始整合，企业和研究机构普遍加大研发力度，新兴技术层出不穷；民间资本也大规模进入市场。正是在技术和资本的双重助力下，这一时期将有若干大型企业成为产业龙头，甚至发展为跨国集团。
　　（4）调整阶段——企业整合图存量，政府撤资监管
　　待修复地块已经大幅减少，政府资金投入明显减弱，转而以加强规范和管控为主要工作，私人企业取而代之成为消费主体，已经相当成熟的产业将基本维持上一阶段的较高产值。
　　内卷加剧的竞争格局
　　随土壤修复相关政策法规框架的日趋系统和完善，法律法规的更加细化和可执行性的加强，为土壤修复行业铺实了规范发展的高速轨道，此前简单粗犷、野蛮横行的时代将逐步成为历史。建设工程企业资质改革后，众多企业为追赶风口，纷纷横向跨入环境修复领域瓜分市场，使竞争加剧。结合我国“十四五”战略任务安排，“十四五”时期行业将进入高质量发展的关键期。
　　“万亿级”理论需求难以落地
　　由于我国对土壤修复行业的概念及统计尚无统一口径，且土壤修复项目的公开度和透明度较低，导致行业对市场空间的估算存在一定模糊，市场预测莫衷一是。
　　根据自然资源部公布的《第三次全国国土调查主要数据公报》，截止到2019年底，全国耕地面积为19.18亿亩。全国土壤污染状况调查公报中，全国土壤总的超标率为16.1%；耕地土壤点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。但耕地类修复后地块经济价值相对较低，修复资金主要为财政拨款，尚未解决长效资金问题，尚未看到盈利模式，且如今强调农用地分类管理，即根据耕地土壤环境治理类别，划分为优先保护、安全利用、严格管控三大类，分类施策。因此虽然污染点位较高，但实际可落地的市场空间相对较低。
　　而场地修复由于商业模式较为清晰，因此其领域未来的市场容量占比相对较大。根据国家“到2020年现有位于城镇内人口密集区域的危化品生产企业全部启动搬迁改造”的指标，可以推测我国有待修复的工业场地存量200万亩，根据招投标现状来看，每块地修复成本从百万至千万甚至上亿不等，保守估计以每亩地20～50万元价格来估算，则场地修复市场空间将达到近万亿水平。在多项政策推进下，城市污染场地修复和耕地修复有望率先启动，而矿区修复主要是在资源化的基础上修复。场地修复主要由于工业用地的经济效应，其修复价值能优先得到资本的认可进而启动较快，耕地修复主要还是靠政府推动。
　　“百亿级”市场规模稳步提升
　　根据环境规划院的《土壤修复行业发展报告》，2020年全国正式启动土壤修复工程项目668个，总项目金额约为102.97亿元。与2019年相比，项目金额增长8.31%，项目数量从354个项目增加到668个项目，数量增加非常明显。近三年全国土壤修复工程市场总金额总体较为稳定，近两年基本维持在100亿元左右。根据E标通数据统计，2021年前10个月项目总金额近90亿元，预计2021年全年将近110亿，较上一年略有提升。
　　各类用地项目数量均有不同程度增长，传统三大修复场地(工业场地、农用地、矿区)单体项目平均金额普遍小于2019年，而其他类型的单体项目平均金额有所上升。工业污染场地修复项目金额虽较前一年有所下降，但仍以60.8%的比例占据最大的市场份额。农用地项目数量较前一年骤增逾3倍，但单体项目平均金额相对较低。其他用地的平均规模近2050万元/项，高于农用地及矿区。2020年咨询项目多集中在工业场地和其他用地。
　　由此初步判断修复市场在疫情背景下依然加速发展。工业场地修复因土地价值、污染严重程度及周边环境影响等因素，仍是修复市场的主流，而单体项目平均规模的降低或许与2018～2019年发布实施的一系列技术导则有关，部分污染场地采用风险管控手段取代传统的修复工程。此外，修复项目资金由工业污染场地向更多场地类型铺开，传统修复场地以外的场地类型受到更多关注。
　　看似万亿级的理论需求市场释放是一个极为缓慢的过程，目前行业能够妥善消化百亿级的市场需求方有可能催生后续万亿级的需求释放。现阶段既需要更成熟的技术和施工经验、能够打通更多场地类别的商业模式，也需要从业企业的积淀、人才培养等行业综合实力的持续提升…
　　模式创新——破局手筋
　　在外界条件成熟的情况下，企业可尝试土壤修复的创新模式。即在项目初始阶段，地方财政不用一次性投入过大，仅支付一定比例的工程款，剩余工程款项由企业垫资或其他渠道融资，待土壤修复/风险管控竣工验收(达到修复目标/预期效果)后，企业享有中长期的土地使用权，如修建高尔夫球场、停车楼、文旅项目等具有运营收益的配套设施，发挥土地价值，将后续资金以土地经营的方式回流。
　　此项目类型在政府、修复企业两方面皆有利好。对于政府而言，此模式的土壤修复项目大幅减轻了地方财政的资金压力，利于促进项目启动。对于企业，修复后场地的中长期使用权可以为企业提供持续、稳定的收益，有利于企业上市。此外，场地修复效果直接影响后期的土地使用，间接保障工程质量。
　　然而，此商业模式也存在不容忽视的风险。如需要修复企业前期垫资，前期工程款项仍存在支付风险，土地价值或后期土地收益与前期工程投入不匹配等。此外，企业需要具备足够的后期运营能力，后期资金的回流和收益才有保障。
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