行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，要以穷尽行政执法手段为前提？

【讯】有观点提出，“行政机关通过民事诉讼程序主张生态环境损害赔偿应以穷尽行政执法手段为前提”（注：详见《人民法院报》2021年9月2日第7版《完善生态环境损害赔偿制度的三个要点》）。对此，笔者持不同看法。

一是行政处罚不免除相对人的生态环境修复责任，相对人主动开展生态环境修复消除影响的，可以从轻或减轻处罚。《行政处罚法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任”；第三十二条规定：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的……”

根据前述规定，实施了环境违法行为并造成生态环境损害的责任人，即使承担了行政责任，也不免除其民事赔偿责任，而且其主动承担生态环境修复责任、减轻危害后果的，行政机关还应当对其从轻或减轻处罚。

因此，从行政处罚的目的来看，生态环境领域的行政处罚作为一种惩戒手段，其主要目的不是罚款，而是应当坚持惩罚与教育相结合的原则，以修复受损的生态环境为目标，鼓励有关责任主体主动承担环境修复义务。

如果要求开展生态环境损害赔偿诉讼必须要以穷尽行政执法手段为前提，那么相对人即使消除了影响，也不可能得到从轻或减轻处理，这将在很大程度上打击相对人履行修复责任的积极性。

二是行政机关启动生态环境损害赔偿程序的前置规定，必须有法律、法规、规章和规范性文件的明文规定。行政机关作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，应当坚持“法无授权不可为、法定职责必须为”的行政法原则开展相关工作。同时生态环境损害赔偿诉讼作为民事诉讼，其前置程序也应当需要《民法典》《民事诉讼法》等法律作出规定。

目前，仅有《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确规定，行政机关作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼需要先行磋商，磋商不成的才能提起生态环境损害赔偿诉讼。

《民法典》对生态环境损害赔偿作了统一规定，但未对有关主体提起诉讼进行前置程序要求。《民事诉讼法》只规定了检察机关提起诉讼的前置程序，但未对其他国家机关提起生态环境损害赔偿诉讼作前置要求。

因此，在没有法律、法规、规章和规范性文件明文规定的情况下，要求行政机关穷尽行政执法手段后才能通过民事诉讼程序主张生态环境损害赔偿，既违背了“法无授权不可为、法定职责必须为”的行政法原则，也于法无据。

三是行政机关应当将生态环境损害赔偿和行政执法手段有机结合，形成生态环境保护的“组合拳”。生态环境损害赔偿制度作为一项新的制度，终结了长期以来“污染者受益、政府埋单”的生态环境治理恶性循环，有利于实现《环境保护法》确立的“污染者担责”原则。

在推动生态环境损害赔偿制度落实的过程中，行政机关角色是双重的，既是生态环境的行政管理者，又是民事诉讼的原告，对于推动有关责任主体承担修复责任，比NGO、检察机关都具有天然优势。行政机关应当坚持以“生态环境修复”为目标，而不是单纯以罚款为目的，在行政执法过程中统筹考虑案件造成的生态环境损害后果，可以提前启动生态环境损害赔偿程序，通过磋商引导相对人主动承担生态环境修复责任，并以此作为行政处罚自由裁量的重要依据，有效保护生态环境。

作者单位：云南弘石律师事务所