建设项目环评审批许可听证申请如何审查与答复？

【讯】在建设项目环评审批许可中，有时会收到对建设项目有异议的个人要求举行听证的书面申请，生态环境部门要对其申请内容进行审查，并给予书面答复。基层生态环境部门对此类申请如何审查、如何答复，往往存在不少困惑。笔者从适用情形、审查内容、救济途径等方面，对环评审批中有关听证申请的审查答复要点进行分析。

要点一：建设项目环评审批许可听证有哪些适用情形？

建设项目环评审批许可本质属于行政许可，受《行政许可法》调整。依据《行政许可法》第46条、第47条及《环境保护行政许可听证暂行办法》（以下简称《办法》）第5条规定，建设项目环评审批许可听证适用范围有三类。

第一类是按照法律、法规、规章的规定，实施建设项目环评审批许可应当组织听证的。该种情形为依法应当组织听证，需有明确的法律、法规、规章规定，如果没组织，则环评审批许可决定会存在程序违法问题。

第二类是实施涉及公共利益的重大建设项目环评审批许可，生态环境部门认为需要听证的。对这种情形，生态环境部门具有裁量权，并非都要组织听证。

第三类是建设项目环评审批许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。这类情形是本文分析的重点。

要点二：建设项目环评审批许可听证申请审查应注意哪些？

首先，生态环境部门要对听证申请材料进行审查，是否符合《办法》第22条规定要求，包括听证申请人的姓名、住址和申请听证的具体要求、依据、理由等是否齐全，申请材料不齐备的，应当一次性告知听证申请人补正。

其次，建设项目环评审批听证申请往往适用上文第三类情形进行审查，但是生态环境部门还是有必要先自查被申请听证的建设项目是否属于上文前两类情形。

对于上文第三类情形，依据原环境保护部《关于环评审批利害关系人听证资格问题的复函》（环函〔2015〕152号）规定，位于环境影响评价范围内，但不属于城乡规划主管部门批复的建设项目建设用地范围内的利害关系人，方具有听证申请资格。换句话说，听证申请人如果位于该建设项目环境影响评价范围外，或在环境影响评价范围内但又属于城乡规划主管部门批复的建设项目建设用地范围内，则无听证申请资格。

因此，生态环境部门要结合听证申请理由，有必要对听证申请人住所等位置情况进行核实并持有确凿的证据，以判断听证申请人是否符合上述听证申请人的资格条件。

要点三：不予受理听证申请的答复，是否有必要告知救济途径？

经审查，排除依法应当组织听证情形以外，对于不具听证资格的申请人，生态环境部门应按《办法》第24条规定，将不予受理听证申请的答复书面告知申请人。那么，在书面答复里，有无必要告知当事人行政复议或行政诉讼的救济途径呢？

《行政许可法》第7条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，也就是说，对行政许可决定这一具体行政行为不服，可以提起行政复议或行政诉讼。

从《行政许可法》条文章节结构来看，听证属于行政许可实施中的具体程序。《行政许可法》第48条第2款规定，“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”由此可见，听证是行政机关为作出行政许可决定前听取利害关系人意见建议，为最终行政许可决定提供依据的一个环节。

当事人之所以申请听证，是因为该行政许可决定会直接涉及当事人的重大利益关系，影响其合法权益。但听证程序并非最终的行政许可决定，无论是不予受理听证申请，还是受理听证申请，都尚未直接涉及当事人的权利义务、尚未直接影响当事人的合法权益。对听证程序的审查，应纳入行政许可行为的合法性审查范围。

因此，笔者认为，听证程序不属于《行政复议法》第2条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请”规定的行政复议范围，不予受理听证申请的答复并非可复议的行政行为。

《行政诉讼法》第49条规定，当事人向法院提起行政诉讼，须属于人民法院的受案范围。最高人民法院司法指导性文件《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）规定，“当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案”。

2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第1条第2款第6项规定，“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且法释〔2018〕1号解释第163条规定“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用”。

综上，笔者认为，不予受理听证申请的答复属于听证程序环节，是行政许可的一个过程性行为，不具有可诉性。

要点四：不具听证资格的申请人后续对审批决定提起行政复议或行政诉讼，是否符合受理条件？

按上文阐述，不具听证资格的申请人因其位于环境影响评价范围外，或位于环境影响评价范围，且又属于城乡规划主管部门批复的建设项目建设用地范围内，其并非建设项目准予环评审批决定的利害关系人。

《行政复议法实施条例》第28条规定了行政复议申请受理的条件，其第2项规定条件为“申请人与具体行政行为有利害关系”。显然，不具听证资格的申请人不符合此项条件，依据《行政复议法》第17条规定，行政复议机关对不符合条件的行政复议申请，决定不受理并书面告知申请人。当然，申请人对行政复议机关不予受理的决定，依据《行政复议法》第19条规定，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

《行政诉讼法》第25条第1款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。法释〔2018〕1号解释第1条第2款第10项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

据此，不具听证资格的申请人并非准予建设项目环评审批决定的利害关系人，准予建设项目环评审批决定对其权利义务不产生实际影响。

反而言之，对于准予建设项目环评审批许可决定而言，如果建设项目环境影响评价范围外的公民也都可以提起行政诉讼，比方说，位于北京的某建设项目被准予环评审批，全国人民都来提起行政诉讼，这明显违背《行政诉讼法》的立法精神。因此，不具有听证资格的申请人，对准予建设项目环评审批决定也不具有可诉性。

综上，笔者认为，生态环境部门对于建设项目环评审批听证申请应当认真审查，核实申请人是否具有听证资格，并掌握确凿证据。对于不具备听证资格的申请人应不予受理听证并书面告知，不予受理听证申请的答复不具可复议性和可诉讼性。不具听证资格的申请人对准予建设项目环评审批决定提起行政复议或行政诉讼，不符合行政复议受理条件，也不属行政诉讼的受案范围。

作者单位：浙江省嘉兴市生态环境局平湖分局