“新安江模式”探索生态保护互利共赢

2012年全国首个跨省生态保护补偿试点在新安江流域启动实施。经过两轮试点，流域水质不断向好，千岛湖营养状态指数逐步下降，达到了以生态保护补偿为纽带促进流域上下游统筹保护和协同发展的目的，探索出一条生态保护、互利共赢之路。正在推进建立的东江、汀江、九洲江、潮白河以及
长江等跨省流域横向生态保护补偿机制，总体上都沿用了新安江模式，证明了这项机制推动流域上下游协调发展、促进保护治理的有效性。

一江新安水，情系皖浙两省

“源头活水出新安，百转千回入钱塘”，发源于安徽省黄山市休宁县境内六股尖的新安江流域，干流总长359公里，近 2/3在安徽境内，经黄山市歙县街口镇进入浙江境内，流入下游千岛湖、富春江，汇入钱塘江。千岛湖超过 68%的水源来自新安江，新安江水质优劣很大程度决定了千岛湖的水质好坏，关乎长三角生态安全。一江新安水，情系皖浙两省。

然而，在流域水环境保护与管理上，流域的整体性与管辖权分割的矛盾一直存在。条块分割致使上游新安江与下游千岛湖水质保护长期单打独斗、各自为政，缺乏合作共治的机制和平台，实现跨省生态保护补偿更是难度倍增。由于新安江上下游经济社会发展水平存在一定差距，造成上下游理念不同、诉求不一。

2007年，财政部、原环境保护部开始持续关注新安江流域问题。2011年2月，习近平同志在全国政协《关于千岛湖水资源保护情况的调研报告》上作出重要批示：“千岛湖是我国极为难得的优质水资源，加强千岛湖水资源保护意义重大，在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙。浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路。”

为贯彻落实习近平同志重要指示精神和党中央、国务院工作部署，财政部、原环境保护部联合印发了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，明确了试点工作目标、任务、
保障措施等。在两部门推动下，两省分别于2012年9月、2016年12月签订生态保护补偿协议，先后启动两期共6年试点工作，建立起跨省流域横向生态保护补偿机制。

2017年底，两轮试点结束。评估显示，2012年-2017年新安江上游流域水质总体为优，保持为Ⅱ类或Ⅲ类，千岛湖水质总体稳定保持为Ⅱ类，营养指数由中营养转变为贫营养，水质变差的趋势得到扭转。

2018年，皖浙两省第三次签订补偿协议，逐步建立常态化补偿机制。与 2012年-2017年两轮相比，水质考核标准更加严格，补偿资金使用范围有所拓展，明确提出了深化补偿机制的任务要求，在健全生态保护补偿制度上进一步实现创新和突破。

皖浙两省打造合作共治平台

在新安江流域生态保护补偿机制酝酿实施的过程中，皖浙两省不断统一思想、深化认识，以生态保护补偿机制为核心，把保护流域生态环境作为首要任务，以绿色发展为路径，以互利共赢为目标，以体制机制建设为保障，坚定不移走生态优先、绿色发展的路子。

为确保试点顺利开展，财政部、原环境保护部统筹协调，制定并出台了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等政策文件，为试点的高效实施和整体推进提供了政策保障。

皖浙两省建立联席会议制度，加强合作，协力治污，共同维护新安江流域生态环境安全。在中央相关部门的组织协调下，上下游联合开展水质监测，每年由原环境保护部发布上年水质考核权威结果。以高锰酸盐指数、氨氮、总磷和总氮四项水质指标2008年-2010年3年平均浓度值为基准，每年与之对比测算补偿指数，妥善解决了两省初期磋商时到底是以湖泊还是以河流水质为标准的分歧。第一期试点中央财政每年拿出3亿元，均拨付给安徽，用于新安江治理。每年新安江跨界断面水质达到目标要求，浙江划拨安徽1亿元，否则安徽划拨浙江1亿元；第二期试点中央财政三年分别安排4亿元、3亿元、2亿元，继续拨付给安徽省，逐步退坡，两省的补偿力度则增加至每年2亿元。

同时，皖浙两省加强流域上下游共建共享，打造合作共治平台。在浙皖交界口断面共同布设了9个环境监测点位，采用统一的监测方法、监测标准和质控要求，获取上下游双方都认可的跨界断面水质监测数据，并每半年对双方上报国家的数据进行交换，真正做到监测数据互惠共享。

加强生态建设，强化污染治理

强化水源涵养和生态建设。黄山市深入实施千万亩森林增长工程和林业增绿增效行动，累计建成生态公益林535万亩，退耕还林107万亩，森林覆盖率达82.9%，被授予“国家森林城市”称号。下游淳安县严格源头生态保护，开展封山育林，加大植树造林力度，森林覆盖率达到87.3%，名列浙江省第一。

强化
农业面源污染防治。在种植业污染防治上，黄山市大力推广生物农药和低毒、低残留农药，在全省率先建成农药集中配送体系，建成455个农药配送网点，建立有机肥替代化肥减量示范区67个。在网箱
养殖污染治理上，黄山市在新安江干流及水质敏感区域拆除网箱6300多只，并建立渔民直补、转产扶持、就业培训等退养后续扶持机制，一批批渔民“洗脚上岸”，做到“退得下、稳得住”；下游淳安县1053户、2728.42亩网箱全部退出上岸。

强化工业点源污染治理。根据流域水质目标和主体功能区规划要求，黄山市累计关停淘汰污染企业220多家，整体搬迁工业企业90多家，拒绝污染项目192个，优化升级项目510多个；下游淳安县制定了严于国家环境质量标准的千岛湖标准，10年来否决了投资近300亿元的项目，推动产业转型升级。

强化城乡垃圾污水治理。黄山市结合美丽
乡村建设和推进农村“三大革命”，中心村平均改厕率达80%以上，农村卫生厕所普及率90% 以上。下游淳安县投入资金11.4亿元，户均投资1万元，实施423个村、19个集镇的农村治污工程，农户纳管率由2013年的30.9%提高到目前的85%。

安徽省把新安江综合治理作为生态强省建设的“一号工程”，建立了由省委、省政府领导主抓，各有关部门参与的工作机制，加强同浙江省的会商对接，统筹协调和推进试点工作。浙江省淳安县建立了以千岛湖生态保护为核心的考核导向机制，突出生态保护、生态经济指标设置，其中两项生态指标比重约占总分的70%。

皖浙两省通过补偿协议进一步明确了各自的责任和义务，建立了“环境责任协议制度”，坚持上下游定期协商，完善联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等横向联动工作机制，共同治理跨界水环境污染，预防与处置跨界污染纠纷。

试点生态、经济、社会效益日益显现

新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质连年达到考核要求，保持地表水Ⅱ类标准，每年向千岛湖输送60多亿立方米洁净水，千岛湖水质同步改善，下游千岛湖富营养化趋势得到扭转。淳安县先后被列入首批国家级生态保护与建设示范区，被命名为国家级生态县，荣膺“全球绿色城市”，千岛湖列为首批五个“中国好水”水源地之一。

生态环境好了，产业兴起来了，有机茶、泉水鱼、乡村生态旅游，一大批全国叫得响的绿色品牌在黄山诞生，好山好水成为老百姓的“摇钱树”“聚宝盆”，生态优势变成经济优势。

在新安江流域生态保护补偿的试点基础上，桂粤九洲江、闽粤汀江—韩江、冀津引滦入津、赣粤东江、冀京潮白河以及省份众多、利益关系复杂的长江流域等横向生态保护补偿机制纷纷建立起来，为全国横向生态保护补偿实践提供了良好的示范和经验。

从新安江试点过程看，正是由于上下游地区观念理念彻底转变，用正确的观念理念指导生态补偿机制建设，扎扎实实开展保护治理工作，试点工作才不断取得成效，充分体现了正确观念理念在指导实际行动中的根本性作用。

新安江补偿试点实现了流域上下游发展与保护的协调，充分表明保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。试点为生态环境领域的财政事权划分改革提供了生动案例、有力借鉴。同时，新安江生态保护补偿试点坚持增进生态环境质量改善这个最普惠的民生福祉，充分彰显习近平生态文明思想的基本民生观，充分证明了执行党的群众路线、构建社会监督体系的重要性。