无证处置危废是不纯正单位犯罪？

近期，生态环境部、最高人民检察院、公安部正在全国联合组织开展严厉打击危险废物环境违法犯罪专项行动。实施危险废物环境违法行为的主体，既有单位，也有个人。实务中，某些领域个人违法行为十分常见，例如个人收集废矿物油、废铅蓄电池等危险废物。对于无许可证从事危险废物收集、贮存、利用、处置经营活动的个人，是否可以依据新固废法实施行政处罚，存在不同认识。笔者认为，应当处罚此类行为。

观点一：“双罚制”只适用于单位，不适用于个人？

新固废法第一百一十四条将旧法第七十七条修改为“双罚制”，无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，既要处罚单位，也要处罚个人。修改前，适用该条处罚个人违法行为，并未引起争议。修改后则有观点认为，个人作为违法行为主体，只适用单罚，不适用双罚，因此不能依据本条对其做出行政处罚。笔者认为，这种理解有失偏颇。

“双罚制”源自刑法中的单位犯罪。在刑法中，单位犯罪包括纯正的单位犯罪和不纯正的单位犯罪。纯正的单位犯罪只能由单位作为犯罪主体，不纯正的单位犯罪既可以由单位也可以由自然人作为犯罪主体。对于不纯正的单位犯罪，犯罪主体为单位的，适用“双罚制”；犯罪主体为自然人的，适用“单罚制”。

例如，污染环境罪即属于不纯正的单位犯罪。自然人实施环境污染犯罪的，依照刑法第三百三十八条定罪量刑；单位实施环境污染犯罪的，根据“两高”环境司法解释规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照刑法第三百三十八条定罪处罚，并对单位判处罚金。

新固废法第一百一十四条的规定，即类似于刑法中的不纯正单位犯罪。该条并未将无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的主体限定为单位，个人从事该条规定的禁止性行为，也可以据此处罚。该条第一款设定的行政处罚包括两部分，前半部分针对单位，后半部分针对个人，对于符合本款规定的个人违法行为，直接适用后半部分进行处罚即可。

另外，对于违法行为人，还可以同时适用该法第一百二十条的规定，由公安机关对其行政拘留。

观点二：许可证申请主体只能是单位，所以不能罚个人？

新固废法第八十条第一款规定，从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，必须取得许可证。根据本款规定，许可证的申请主体只能是单位，不可能是个人。有观点认为，由于个人不具有申请许可证的可能性，因此不能对个人无证经营活动进行处罚。笔者认为，这种观点存在明显的逻辑错误，无法成立。

行政许可具有赋权性，是对一般禁止的解除。行政相对人未取得行政许可，法律禁止其从事相应行为。新固废法第八十条第一款将可从事经营活动的主体限定为“单位”，这意味着个人绝无可能取得许可证。而只要没有许可证，当然被禁止从事危险废物的收集、贮存、利用、处置经营活动。不论单位或是个人，只要实施了无证经营活动，同样具有法益侵害性，都可能会对环境造成污染或带来风险隐患。相较于单位，某些情况下个人违法行为的危害性更为突出，法律怎能厚此薄彼？

因此，新固废法第八十条第二款关于无证经营活动的禁止性规定，禁止的对象既包括可能取得许可证的单位，也包括绝无可能取得许可证的个人。如果个人实施了该款规定的禁止性行为，可以依据该法第一百一十四条做出处罚。

观点三：违法经营与委托是一个行为？处罚后者即可？

危险废物违法犯罪具有“链条化”特征，有从事违法经营活动的，必有违法委托的。有观点认为，违法经营和违法委托是一个行为，仅处罚违法委托者即可。

笔者认为，这里存在两个违法行为，不能以一个行政处罚代替另一个行政处罚，否则不仅违反了行政处罚的基本原则，也有失社会公平正义。

产生危险废物的单位或个人，将危险废物提供给无许可证的个人从事经营活动，二者之间存在“对向关系”。前者侵犯了法律所保护的产生者合法利益，后者侵犯了法律所保护的经营者合法利益，分别属于两个不同的违法行为，对应两个不同的法律责任。

产生危险废物的单位或个人，违反了新固废法第八十条第三款禁止将危险废物提供或委托无证者的规定，应当依据该法第一百一十二条做出处罚；无证从事危险废物经营活动的个人，违反了新固废法第八十条第二款关于无证经营活动的禁止性规定，应当依据该法第一百一十四条做出处罚。

在执法实践中，应当注意二者区别，既不能以此代彼，也不能以彼代此。

观点四：因为罚则过重，所以无法对个人实施处罚？

新固废法第一百一十四条规定，对相关责任人员处十万元以上一百万元以下的罚款。有观点认为，作为违法主体的个人，无力承担如此巨额罚款，因此可以不对其进行处罚。

笔者认为，上述观点首先混淆了“不应当处罚”和“处罚执行不能”的概念。是否应当处罚，判断的唯一依据是相对人的行为是否符合行政处罚的构成要件，这是在做出处罚决定之前应当考虑的问题。而处罚是否能够执行，却发生在处罚决定做出之后。不能因为“处罚执行不能”就认为“不应当处罚”，即便是刑事处罚，也存在执行不能的可能性。

其次，不能笼统地认为，个人实施的违法行为涉案金额小、违法所得少。从近年来公开的执法和司法案例来看，个人违法呈现出隐蔽性强、持续时间长、涉案金额高等特点。例如，在最高人民法院2016年发布的某典型案例中，自2012年8月至2013年10月，被告人田某某未取得危险废物经营许可证从事废铅酸蓄电池经营活动，涉案金额高达1.08亿元人民币。

最后，要让执法有力度也有温度，既要做到严格执法、刚性执法，也要做到文明执法、人性执法。对于个人从事危险废物经营活动，如果确属于涉案数量较小、违法情节较轻、尚未造成实质性危害的，可以按照《行政处罚法》的规定，不予以处罚，责令其改正即可。

当前，危险废物违法犯罪仍然高发，在部分行政执法和刑事司法案件中，个人扮演了重要角色。修订后的固废法突出严惩重罚，强化处罚到人。对个人从事危险废物经营活动进行处罚，符合法律规定，符合立法精神，具有正当性、合理性。法律面前人人平等，这是我国宪法确立的基本原则。不论是单位或是个人，只要违反了法律规定，就应当接受法律制裁。一切公民、法人和其他组织，都应当自觉尊法、规范守法，切实维护社会主义法治的尊严和权威。

作者单位：生态环境部固体废物与化学品管理技术中心