“双碳”专题第8期 | 碳排放权交易政策解读（配额篇）

我国提出碳达峰、碳中和目标愿景以来，中央密集部署安排，各界广泛关注热议。四川作为经济大省、人口大省和资源大省，在西部乃至全国碳达峰、碳中和进程中扮演重要角色，亟需化挑战为机遇，因地探索减污降碳协同增效路径，抢占新的低碳科技制高点，培育新一轮产业竞争新优势，实现高质量、可持续发展。鉴于此，四川省环境政策研究与规划院开展系列分析，现专题刊发，期为各界提供有益参考。
　　碳排放权交易政策解读(配额篇)　　全国碳排放权交易市场是利用市场化机制以较低社会成本控制温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，是落实我国自主贡献目标、碳中和愿景的重要核心政策工具。2021年，全国碳市场首个履约期已启动并开市交易。市场启动初期，交易产品为碳排放配额(CEA)。
　　一、配额数据基础
　　发电行业碳排放配额指重点排放单位拥有的发电机产生的二氧化碳排放限额，包括化石燃料消费产生的直接二氧化碳排放和净购入电力所产生的间接二氧化碳排放。机组碳排放及相关基础参数的真实、准确、完整，是市场健康和市场公平的重要基础。《企业温室气体排放报告核查指南 (试行)》要求，重点排放单位应制定数据质量控制计划。开展燃料低位发热量、单位热值含碳量及供热量等监测，可减少采用缺省值、不能准确核算带来的额外履约成本。
　　报送与核查是获取和保障数据质量的重要手段。《碳排放权交易管理办法(试行)》规定，重点排放单位根据温室气体排放核算与报告技术规范，编制上一年度的温室气体排放报告，并于每年3月31日前报省级生态环境主管部门。省级生态环境主管部门组织开展对重点排放单位温室气体排放报告的核查，并将核查结果告知重点排放单位。
　　核查结果是重点排放单位碳排放配额清缴依据，建立争议处理机制十分必要。《碳排放权交易管理办法(试行)》规定，重点排放单位对核查结果有异议的，可自被告知核查结果之日起七个工作日内，向组织核查的省级生态环境主管部门申请复核；省级生态环境主管部门应当自接到复核申请之日起十个工作日内，作出复核决定。
　　省级生态环境主管部门通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务，应加强技术服务机构监管。《碳排放权交易管理办法(试行)》规定，技术服务机构应对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责。《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》要求，技术服务机构应建立有效的风险防范机制、完善的内部质量管理体系和适当的公正性保证措施，不应参与碳资产管理、碳交易等8类活动。核查工作结束后，省级生态环境主管部门对技术服务机构提供的核查服务进行评价并向社会公开。征求意见版《碳排放权交易管理暂行条例》对违规行为提出更严格的处罚措施。
　　二、配额核定发放
　　生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素，制定碳排放配额总量确定与分配方案。2019-2020年配额实行免费分配，采用行业基准法核定，即重点排放单位的配额量跟机组单位供电(热)量的碳排放直接挂钩，不与碳排放总量直接挂钩，机组碳效是关键。机组配额根据实际供电量、实际供热量与供电、供热基准值和冷却方式、负荷(出力)系数、供热量修正系数核算。基准值按机组类型分四类，即300MW等级以上常规燃煤机组，300MW等级及以下常规燃煤机组，燃煤矸石、煤泥、水煤浆等非常规燃煤机组(含燃煤循环流化床机组)和燃气机组。　　表1 2019-2020年各类别机组碳排放基准值　　考虑到机组固有的技术特性等因素，通过引入修正系数可提高同一类别机组配额分配的公平性。修正系数包括四类：一是机组冷却方式修正系数。如果凝汽器的冷却方式是水冷，则机组冷却方式修正系数为1；如果凝汽器的冷却方式是空冷，则机组冷却方式修正系数为1.05。二是机组供热量修正系数。燃煤、燃气机组供热量修正系数分别为1-0.22×供热比、1-0.6×供热比。三是机组负荷(出力)系数修正系数。常规燃煤纯凝发电机组负荷(出力)系数修正系数如下表，其他类别机组负荷(出力)系数修正系数为1。四是地区修正系数。目前，暂未明确地区修正系数。　　表2 常规燃煤纯凝发电机组负荷(出力)系数修正系数　　配额核定包括预分配和最终核定。省级生态环境主管部门根据配额计算方法及预分配流程，按机组2018年度供电(热)量的70%，通过全国碳排放权注册登记结算系统向重点排放单位预分配2019-2020年度的配额。完成2019、2020年度碳排放数据核查后，按机组2019、2020年数据对配额进行最终核定。核定最终配额量与预分配配额量不一致的，以最终核定的配额量为准。
　　2021年5月，已完成配额预分配，并通过全国碳排放权注册登记结算系统向重点排放单位发放。根据生态环境部办公厅《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》(环办气候〔2021〕9号)，将在2021年9月30日前完成发电行业重点排放单位2019-2020年度的配额最终核定。重点排放单位应尽早核算和预测配额盈缺，加强储备和交易，制定低成本履约策略。
　　三、配额权属确定
　　全国碳排放权注册登记系统记录的信息是判断碳排放配额归属的最终依据。注册登记机构根据生态环境部制定的碳排放配额分配方案和省级生态环境主管部门确定的配额分配结果办理初始分配登记；根据交易机构提供的成交结果办理交易登记；根据经省级生态环境主管部门确认的碳排放配额清缴结果办理清缴登记；登记主体出于减少温室气体排放等公益目的自愿注销其所持有的碳排放配额，办理变更登记。登记主体可通过注册登记系统查询碳排放配额持有数量和持有状态等信息。
　　为保障市场公平，全国碳排放权注册登记建立了“回避”机制。各级生态环境主管部门及其相关直属业务支撑机构工作人员，注册登记机构、交易机构、核查技术服务机构及其工作人员，不得持有碳排放配额。已持有碳排放配额的，应当依法予以转让。
　　四、配额清缴履约
　　《碳排放权交易管理办法(试行)》规定，重点排放单位应在生态环境部规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上年度的碳排放配额。清缴量应大于等于省级生态环境主管部门核查结果确认的该单位上年度温室气体实际排放量。根据生态环境部办公厅《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》(环办气候〔2021〕9号)，发电行业重点排放单位应在2021年12月31日前完成配额清缴履约。
　　2021年，重点排放单位实际要完成2个年度的履约。生态环境部2020年征求《2019-2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》时指出，若2020年仅分配2019年度配额，并要求企业完成履约义务，则履约工作完成的时间预计将延至2021年，从而造成履约时间与配额分配年份相差过长；若2020年仅分配当年配额，又将面临疫情对各重点排放单位造成影响的不确定性过大等难题，且根据上年度(2019年度)数据形成的重点排放单位名单在短时间内也无法确定。综上考虑，为平稳启动全国碳市场，故分配2019-2020年度的配额。
　　按时足额清缴履约是重点排放单位的义务。《碳排放权交易管理办法(试行)》规定，重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处二万元以上三万元以下的罚款；逾期未改正的，对欠缴部分，由省级生态环境主管部门等量核减其下一年度碳排放配额。《碳排放权交易管理暂行条例(二次征求意见稿)》提出，重点排放单位未清缴或者未足额清缴碳排放配额的，处未清缴或者未足额清缴的碳排放配额当年市场价格的5倍以上10倍以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治，在分配下一年度碳排放配额时等量核减未足额清缴部分。
　　考虑企业承受能力和对碳市场的适应性，全国碳市场建立履约成本控制机制。一是设立配额履约缺口上限。在配额清缴相关工作中设定配额履约缺口上限，当重点排放单位配额缺口量占其经核查排放量比例超过20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加20%的经核查排放量。二是纳入补充产品。重点排放单位每年可使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。此外，为鼓励燃气机组发展，当燃气机组经核查排放量不低于核定的免费配额量时，其配额清缴义务为已获得的全部免费配额量，即配额缺口“豁免”清缴履约。
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