谁将迎来新机遇？解读非居民厨余垃圾计量收费的“北京模式”

引言：环保行业由于其特殊性，属于“花钱”的行业，对于企业来说，这是“成本”而非“利润”，在执行层面更是能省则省，因此，环保行业基本还是依赖政策的强制性导向与财政的投入兜底。垃圾处理更是如此，涉及民生，过低或过高的收费，都不利于行业的健康发展，而商业模式的形成离不开收费制度的建立与执行。针对厨余垃圾的收费，大幕正在拉开。

7月15日，北京市城市管理委员会，北京市发展和改革委员会发布了《关于对本市非居民厨余垃圾计量收费管理政策公开征求意见的公告》，对北京市非居民厨余垃圾的管理与收费问题征求意见。

这是7月2日国家发改委、住建部发布《关于推进非居民厨余垃圾处理计量收费的指导意见》后，最早提出厨余垃圾计量收费工作方案的城市。

笔者仔细研读了通知的三个附件，即《关于加强本市非居民厨余垃圾计量收费管理工作的通知(征求意见稿)》（以下简称“通知”），《本市非居民厨余垃圾处理收费调整方案(征求意见稿)》（以下简称“方案”），以及上述两文件的起草说明（以下简称“起草说明”）。可以看出，北京市针对厨余垃圾计量收费，做了大量详实的工作，完成了收费工作从顶层设计到细化落地的分解执行。虽然文件是地区性的，且还在征求意见阶段，但仍然十分具有导向意义与借鉴意义，为其他地方提供“抄作业”的范本。

根据《通知》，北京市针对厨余垃圾，收费工作将会如何开展？笔者将做以下四个部分的解读：

1.厨余垃圾的范围与定义

2.相关主体与责任边界

3.收费价格与差异化阶梯收费逻辑

4.技术实现与市场商业机会

一、范围与定义

本通知所称非居民厨余垃圾的范围包括：从事餐饮经营活动的企业和机关、部队、学校、企业事业等单位集体食堂在食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的食物残渣、食品加工废料和废弃食用油脂，以及农贸市场、农产品批发市场产生的蔬菜瓜果垃圾、腐肉、肉碎骨、水产品、畜禽内脏等。

——《通知》第一条节选

《通知》第一条定义了非居民厨余垃圾的范围，可以看出，收费工作首先是针对产生量具有一定集中度的单位进行，主要为各类餐饮企业、单位食堂，以及农贸市场。这类单位具有共同的特点：一是厨余垃圾产生较为集中，有一定体量；二是垃圾分类工作较为容易推广管理；三是征收与管理较为方便。

处理对象“厨余垃圾”，包括了“食物残渣、食品加工废料和废弃食用油脂”，另外还包括了“农贸市场、农产品批发市场”产生的和厨余具有相同属性的垃圾。

《通知》称，“可回收利用的废弃油脂不适用本通知”，似乎表明，油脂定义为厨余垃圾，但并不在本通知管理范围之内，显得有点意味深长。

经检索，北京市2011年出台过《北京市餐厨垃圾和废弃油脂排放登记管理暂行办法》，采取特许经营方式，实现企业和机关、部队、学校、企事业等单位的食堂、餐厅的油脂回收。

油脂的产生大致分为两类，一是食品加工中（如多次煎炸食物）产生的废弃油脂；二是就餐残余物中混杂的油脂。结合《通知》与其他文件，管理逻辑大致可理解为，可收集回收的油脂，采用现有的特许经营单位进行收运处理，而不可回收的部分，可以纳入厨余垃圾的范畴。

二、相关主体和责任边界

非居民厨余垃圾产生单位（以下简称“非居民单位”）是缴费主体，非居民厨余垃圾运输单位（以下简称“运输单位”）是收费主体。非居民单位应按照《北京市生活垃圾管理条例》要求向所在地街道办事处（乡镇政府）进行生活垃圾排放登记。非居民单位应与运输单位签订运输服务合同，运输单位应与处理单位签订处理服务合同。

——《通知》第二、三、四条节选

垃圾产生单位承担了运输单位接收垃圾前的工作，包括“垃圾桶的购置维护、桶车交接前的运桶等前段收集责任”，此句的描述可谓十分细节，即产生单位要负责桶的购买，同时要完成分类工作，并负责将桶送到收运车前。《通知》将厨余垃圾计量收费管理工作的主体分为了垃圾产生单位、运输单位、管理单位、处理单位。

运输单位作为链接生产单位和处理单位的中间环节，是体系运行中最关键的环节。根据《通知》要求，运输单位“承担运输责任”，同时是“收费主体”。第九条规定，“非居民单位向运输单位缴纳厨余垃圾处理费”，第十四条规定，“运输单位应对厨余垃圾的分类质量进行检查，判定合格后方可收运”。

《通知》第四条规定，“非居民单位与运输单位签订运输服务合同，运输单位与处理单位签订处理服务合同”，且运输单位要将“运输服务合同和处理服务合同的签订信息向服务所在区城市管理委报告”。可以看出，运输单位与垃圾产生单位和处理单位中间，有两次交接过程，同时承担了分类质量判定、垃圾运输，以及厨余垃圾处理费的收取工作。这一过程的工作繁杂且具体，且执行当中，可能出现各种具体情形。如，由于运输单位不是规则制定单位且无执法权，在分类质量判断等方面与上下游单位产生摩擦、冲突等情形。

针对这一难题，有其他政策支撑文件，对垃圾分类、收运等行为进行了规范与约束。比如2020年6月北京市印发的《北京市厨余垃圾分类质量不合格不收运管理暂行规定》的通知，2020年9月实施的《北京市生活垃圾管理条例》等。

管理单位主要涉及单位所在街道办事处（乡镇政府），负责着垃圾的排放登记工作。

处理单位负责厨余垃圾的最终处置。尽管如此，关键节点主要还是在运输单位，因为处理单位并不直接收取处理费，是通过运输单位的转移支付以及财政兜底实现。《通知》第十六条要求，“运输单位应建立收费专用账户或与区城市管理部门建立收费共管专用账户，独立核算，接受区城市管理部门和财政部门的审计监督，运输单位应按照利益分配机制确定的额度向处理单位缴纳处理费用。”《起草说明》要求，“各区建立保障资金统筹机制，当处理费不足以弥补运输和处理成本时，各区根据计量数据核准情况和考核情况予以补贴”。

三、收费价格与差异化阶梯收费逻辑

非居民厨余垃圾处理费收费标准调整为300元/吨（33元/桶，含运输、处理环节，下同），覆盖约50%的成本。所有非居民单位产生的厨余垃圾均按此标准实行计量收费。实施差别化收费机制，具体为：实际厨余垃圾产生量低于定额标准50%的（含50%），按200元/吨（22元/桶）计收，基本覆盖运输成本。实际垃圾产生量在定额标准50%-100%之间的（含100%），按300元/吨（33元/桶）计收，实际垃圾产生量超过定额标准的，定额内按300元/吨（33元/桶）计收，超过部分按600元/吨（66元/桶）计收，补偿成本和合理收益。定额标准由城市管理部门确定。——节选自《方案》

根据《方案》介绍，目前北京非居民厨余垃圾收费标准为100元/吨，实际成本价格约为594元/吨。关于收费价格，《方案》提供了非常详实的内容，介绍了现行收费价格、实际收运处成本，国内其他城市的现状以及北京市征求意见拟采取的收费方案。

《方案》拟采取定额管理和差别化阶梯收费的管理方式，即先根据往年垃圾产生量，确定一个垃圾产量基数，并拟将定额内收费标准确定为300元/吨，覆盖50%的成本，同时实施差别化阶梯收费。即产量低于定额50%的，按200元/吨收费，产量超过定额的，超出部分按600元/吨进行收费。

该方案的管理逻辑，旨在鼓励垃圾源头减量，和近期相关政策文件的逻辑保持一致。

在收费主体问题上，2021年5月份，国家税务局等部门发布《关于土地闲置费 城镇垃圾处理费划转有关征管事项的公告》曾要求，“住房和城乡建设等部门负责征收的按行政事业性收费管理的城镇垃圾处理费划转至税务部门征收”。目前，《通知》中提及的收费主体目前仍是“运输单位”，这方面的相关工作可能尚未理顺。

四、技术实现与市场商业机会

非居民厨余垃圾处理费不包括前端收集环节，非居民单位可委托运输单位或其他专业服务单位负责前端收集，所需费用由双方协商。

——节选自《通知》第六条

非居民厨余垃圾按照重量计量收费，为简便易行也可按照收集容器容积计量收费。采用收集容器容积折算重量的，折算参考标准为0.9吨/立方米，其中120升标准容器折算重量0.11吨。

——节选自《通知》第七条

运输单位应按照要求为运输车辆加装计量称重和卫星定位等配套设备，为服务区域内的非居民单位提供身份识别卡的安装和维护服务，保证其正常使用，建立厨余垃圾运输电子联单，相关数据实时接入各区生活垃圾管理信息系统。

——节选自《通知》第十二条

为实现厨余垃圾的有效收运管理，还需要相应的技术和管理手段为支撑。可以预见，随着收费制度的出台，将有一些市场机遇随之诞生。

1.分类的物业管家

垃圾产生单位负责自身产生垃圾的分类以及转运至运输单位车辆附近的工作，未分类彻底的垃圾将面临无法收运的风险。这些工作，产生单位未必有足够的人力物力，或专业化能力去完成，或许通过专业分工交由第三方，是个不错的选择，这将会给第三方“管家”提供相应的市场机会。

2.源头减量的技术与设备实现

收费价格的提高与差异化阶梯收费，对垃圾产生单位在源头减量形成了倒逼与推力。比如，包年包月的收费模式下，产生单位并没有任何动力在减量上有所作为。《通知》和《方案》出台后，半桶水半桶垃圾的泔水直接送给运输单位的现象或将消失。同时，通过其他技术手段实现源头减量，进一步减少固态厨余垃圾的产生量，从而减少垃圾处理费支出的技术与装备，也会受到产生单位的青睐。

3.联单制度的落实与建立

《通知》明确要求“运输单位应落实厨余垃圾运输联单制度，在区生活垃圾管理信息系统建设完成之前以联单为基础做好计量统计工作”。这句话释放至少两个信息，一是联单制度是整个计量统计工作的基础；二是部分单位联单系统仍然依靠手工，并未整合并入信息化管理系统。

联单制度可进一步规范各个主体的行为。居民、处理企业、运输单位的逐利性会导致其在操作空间上与支出单位博弈。例如，曾经有报道，由于厨余垃圾投放的积分可兑换物品，导致一些社区居民将菜场垃圾捡回进行投放，造成社区垃圾量增大；运输单位也会为增加收运量，采取注水等方式，以换取更高报酬。联单制度的建立，可有效实现全过程的数据化与透明化。

而联单制度的建立，需要具备流程梳理以及平台开发能力的企业来支撑。

4.信息化管理制度的建立

为实现有效的管理，需要对垃圾桶、垃圾运输车辆、称重计重设备和管理平台进行改造与升级。包括如何对各个单位的垃圾桶进行身份识别，对分类效果有效判别，实现对运输车辆的垃圾收集过程、运输路线的有效监管，数据的实时接入与传输，数据的分析与反馈等。也许，对大批非传统环保环卫行业，具有技术能力、学科交叉能力的企业，有着不错的市场机会。