深入打好污染防治攻坚战 实现减污降碳协同增效

国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标纲要是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图和行动纲领，作出了“推动绿色发展、促进人与自然和谐共生”的重要部署，其中提出了两项重要目标：一是生态环境持续改善；二是2030年前碳达峰和2060年前碳中和。深入打好污染防治攻坚战、实现减污降碳协同增效是“十四五”生态环境保护的核心任务和主要抓手。

一、减污降碳协同增效是我国的长期方略

我国是一个发展中的工业化国家，同时面临解决传统性生态环境问题和应对全球性气候变化问题。二氧化碳等温室气体排放与常规污染物排放具有同根、同源、同过程的特点，煤炭、石油等化石能源的燃烧和加工利用，不仅产生二氧化碳等温室气体，也产生颗粒物、VOCs、重金属、酚、氨氮等大气、水、土壤污染物，减少化石能源利用，在降低二氧化碳排放的同时，也可以从源头上减少常规污染物排放，降碳与减污之间可以产生很好的协同效应。

党中央、国务院对深入打好污染防治攻坚战、实现减污降碳协同增效提出了明确部署和要求。党的十九届五中全会提出，深入打好污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量。中央经济工作会议要求，继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应。“十四五”规划明确指出“协同推进减污降碳，不断改善空气、水环境质量，有效管控土壤污染风险”。中央财经委员会第九次会议强调把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。习近平总书记在中央政治局第二十九次集体学习时强调，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构调整。

为了协同推进常规污染物与温室气体协同控制，2018年国家机构改革时把应对气候变化职能划入生态环境部。在《大气污染防治法》第二条明确规定对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中提出了“大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放”目标；2019 年印发的《重点行业挥发性有机物综合治理方案》《工业炉窑大气污染综合治理方案》等也都明确规定在推进大气污染治理的同时，协同控制温室气体排放。2021年，生态环境部出台了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，从战略规划、政策法规、制度体系、试点示范、国际合作等5个方面明晰了应对气候变化与生态环境保护相关工作统筹融合的具体要求。

实施减污降碳协同治理，实质是把环境治理从注重末端治理向更加注重源头预防和源头治理有效转变，以经济社会发展全面绿色转型为引领，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。实践证明，以调整能源结构、产业结构、运输结构等为主要任务的城市蓝天保卫战行动具有显著的污染物与温室气体协同减排效果。清洁取暖是调整能源结构措施之一，就京津冀及周边“2+26”城市而言，2016-2018年通过推动清洁取暖，该地区清洁取暖率达到72%，据测算，这些措施共消减散煤5147万吨，分别减排SO2 27.6万吨、NOx 30.8万吨、CO 226.8万吨、PM2.5 15.8万吨，协同减少二氧化碳约9700万吨。产业结构调整措施也带来了巨大的污染物与温室气体协同减排效应，以大气污染防治行动计划为例，相关研究表明，2013-2017年通过压减电力、钢铁、水泥、平板玻璃、焦炭等行业过剩产能，共实现二氧化碳协同减排7.37亿吨。

各省市正在积极开展污染物与温室气体协同控制相关工作，包括在体制机制、重要政策衔接等方面进行了探索和实践。很多地方城市大气污染物减排压力较大且污染治理面临瓶颈期，开始关注污染物与温室气体协同控制，注重源头优化类的产业结构调整、节能降耗、清洁能源替代等政策及技术措施的协同减排效益。有的城市出台了关于协同控制的具体政策和规划，如河北省生态环境厅出台了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的若干措施》，重庆市出台了《推动排污许可与碳排放协同管理》《在环评中规范开展碳排放影响评价》等文件，浙江省将控制温室气体排放考核纳入到美丽浙江和污染防治攻坚战的考核中，将碳报告核查机构纳入企业环境信用评价体系中，成都市将二氧化碳排放控制纳入生态环境保护“党政同责”、绿色发展评价和生态文明考核体系；有的地方积极开展常规污染物与温室气体协同减排企业示范，如铜陵市优先选择化石能源替代源头治理措施，依托枞阳海螺水泥生产线，实施水泥窑生物质替代燃料项目，年消耗生物质15万吨，项目实施后，年减排二氧化碳约20万吨。

二、减污降碳协同增效面临紧迫形势

“十三五”时期，生态环境保护取得了新的历史性成就，9项约束性指标均圆满超额完成，其中二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放量和单位GDP二氧化碳排放指标，均在2019年提前完成“十三五”目标基础上继续保持下降。重污染天数明显减少，饮用水安全得到保障，城市黑臭水体基本消除，农用地和城市建设用地土壤环境风险有效管控，生态系统质量和稳定性提升。人民群众身边的蓝天白云、清水绿岸明显增多，环境“颜值”普遍提升，生态环境质量明显改善，得到了全社会的肯定。

进入“十四五”，要清醒地看到生态环境改善的成效还不稳固，深入打好污染防治攻坚战、实现减污降碳的任务十分艰巨。一是存在“三个没有根本改变”，即以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路货运为主的运输结构没有根本改变，污染排放和生态破坏的严峻形势没有根本改变，生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。2020年煤炭占我国一次能源消费比重仍然达到56.8%，货运领域公路承担了过多的中长距离货物及大宗货物运输，60%以上的矿建材料及水泥由公路运输。二是减污降碳的协同程度不够高。污染减排和应对气候变化工作在有些地方仍存在各自为战的现象，一些已上马或拟上马的污染治理措施能耗高、增碳多。污染物与温室气体协同控制技术缺口较大。总之，我国生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，仍处于压力叠加、负重前行的阶段。

三、加快推进减污降碳协同增效

绿色转型是当今世界变局的重要内容之一，国际上很多推动污染物与温室气体协同控制的实践值得我们重视和借鉴。一是将空气质量改善和应对气候变化同时体现在城市发展战略和总体规划中。《伦敦规划》《2020东京》《一个纽约──规划一个强大而公正的城市》中均详细勾勒了未来城市层面可持续发展的方向和策略，将空气质量改善和应对气候变化同时作为环境战略中的重要目标，并把战略实施重点集中在发展可再生能源、推广低碳技术、倡导低碳生活、推广低碳建筑、发展低碳交通及强化公众参与等领域，对未来城市的发展和定位提出了明确的目标和方向。二是建立可持续的交通模式。伦敦、东京和纽约等城市在交通领域制定了未来发展方向，实现污染物和温室气体协同减排。主要做法是：坚持公共交通优先发展的战略方向，完善大运量轨道交通系统，减少机动车运行量。采用经济性政策加强私人汽车的使用管理。改变城市居民出行结构，鼓励以其他方式替代机动车出行等等。三是推动建立绿色低碳的建筑模式。在设计、建造和使用的全生命周期内实现节约资源；建立高效的能源利用系统和低碳的能源供给系统，建设宜居并与自然和谐的建筑等。

“十四五”是我国深入打好污染防治攻坚战、实现碳达峰目标的关键期和窗口期，在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，实现减污降碳协同增效是一项重要任务。

（一）加快发展方式绿色转型

加紧谋划和实施结构调整等治本之策，在产业、能源、交通运输、建筑等重点领域实施减污降碳行动，实现减污降碳协同效应。加强产业引导和源头预防，严格控制高耗能高排放项目建设。实施重点行业领域减污降碳行动，工业领域要推进绿色制造，加快钢铁、石化、建材等行业绿色化改造。建筑领域要提升节能标准，加快推进既有建筑节能改造，在设计、建造和使用的全生命周期内实现节约资源。交通运输领域，加快构建“宜铁则铁、宜水则水、宜公则公”的综合运输服务格局，推动大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”，充分发挥水路、铁路运输能耗低、碳排放少的比较优势，提升电气化铁路运输比例。

（二）加强污染减排与应对气候变化的协同融合

深入贯彻落实《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，强化一体化协同管控，切实做到战略规划、政策法规、制度体系、试点示范等的统筹融和。注重从源头上对污染物与温室气体进行协同管控。开展重大政策措施出台前的协同效应评估，选择成本低、污染物与温室气体综合减排效果好的最优协同控制措施。发展风电、太阳能发电项目要合理布局，统筹考虑其生态环境影响。推广应用已有的污染物与温室气体协同控制效果好的技术，加强新协同控制技术的研发和应用。积极开展协同控制措施的试点和示范。研究出台地方污染物和温室气体协同控制办法或行动方案。

（三）强化减污降碳的经济政策激励

完善绿色低碳政策和市场体系，坚持和完善能源“双控”制度，完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策。大力发展绿色金融。推进排污权、用能权、用水权市场化交易。充分发挥绿色金融手段在减污降碳、实现绿色转型中的作用。推动金融机构、核心企业、相关政府部门、第三方专业机构等加强信息共享，创新金融产品和服务。加大减污降碳领域的资金投入，研究设立减污降碳专项资金。