未批先建如何认定是否需要配套环保设施？

▇ 案情

2021年5月6日，江苏省南通市生态环境执法人员对某纺织有限责任公司开展日常检查。该单位热熔黏合衬布印染生产线搬迁技改项目经过环评批复，废水、废气、噪声、固废均经过环保竣工验收，领取排污许可证。

现场检查时发现，该单位于2019年新建纺织助剂项目，两座常温常压搅拌釜和1座蒸汽搅拌桶未经环保审批即投入生产。纺织助剂项目产生的废水由热熔黏合衬布印染生产线搬迁技改项目配套建设的污水处理设施处置，两座常温常压搅拌釜使用的主要原料为乙二醛，生产过程中未配套建设废气处理设施。

这起案件在办理中有几个问题引发争议，笔者对争议问题提出几点思考：

一、涉案单位未批先建的纺织助剂生产项目未安装废气治理设施，违反“三同时”原则

生产经营单位未编制环评文件，未批先建，如何认定是否需要配套环保设施。

笔者认为，可以从几个方面认定：一是通过技术监测排放的污染物是否超标确定是否应安装配套的污染防治设施；二是调取项目生产过程中使用的生产原料的成分说明书，通过成分说明书认定生产原料是否产生污染物，进而认定是否需要安装治理设施；三是相关工艺流程明确要求安装配套设施，可以作为认定的依据。行政处罚案件证据的证明力一般参照民事诉讼证据采取高度盖然性的证明标准，对证明力大的证据予以确认。

本案中，两座常温常压搅拌釜生产过程中使用乙二醛，属于易挥发性物质，在生产过程中会产生挥发性有机废气。故可以认定两座常温常压搅拌釜生产工段应当安装配套的废气处理设施，其未安装环境治理设施即投入生产的行为属于环境保护法律法规认定的违反“三同时”制度。

二、涉案单位未批先建的纺织助剂生产项目的废水治理设施未经验收即投入使用

本案中，该单位热熔黏合衬布印染生产线搬迁技改项目建立污水处理站，该设施于2018年11月9日通过环境保护自主验收。2019年，该单位未经环评审批新建纺织助剂项目，该项目属于化学原料和化学制品制造业生产项目，用于生产低醛树脂等纺织助剂，在更换不同助剂生产中产生清洗废水，直接排入厂内其他项目的污水处理设施。一种观点认为，该项目不违反法律规定；另一种观点认为，纺织助剂项目废水处理设施应当经过环保竣工验收。

笔者认为，将不同行业的治理设施混为一谈，认为只要存在废水治理设施就能有效治理任何类型的废水，违反了环境保护法律法规的立法宗旨。从环保手续办理的角度，纺织助剂项目的废水处理设施应当经过环保竣工验收，方能正式投入生产。只有当该单位的污水处理站经过两个生产项目的竣工验收，才能从法律和技术层面论证该治理设施能够同时适用两个不同类型的生产项目，故笔者赞成第二种观点。

三、该案适用《排污许可管理条例》第三十四条进行处罚，法律依据不充分

排污单位超过许可排放量排放污染物在实务中存在两种情形，一种是排污单位生产项目经过环评审批并竣工验收，领取排污许可证后，超过许可证规定的排污许可量。这种情形适用《排污许可管理条例》第三十四条规定立案查处，并无争议。另一种情形是排污单位的生产项目经过环评审批、竣工验收并领取排污许可证，之后该单位从事其他行业生产，生产项目未批先建，该项目排放的污染物超出排污许可证规定的排放量，这种情形该如何准确适用法律，未批先建与违反《排污许可管理条例》的行为分别立案查处抑或处罚其中的一种行为？

笔者认为，上述第二种情形存在两类不同法律性质的行政许可。环评审批针对建设单位从事建设项目生产前应获取符合环保要求的许可。排污许可针对建设单位的生产项目建设完成正式投入生产后排放污染物前应获取的符合排污要求的许可。两种类型的行政许可的分水岭在于建设单位是否完成环保竣工验收。建设单位完成生产项目的竣工验收，环评审批的法律效力自动终止。本案中，涉案单位纺织助剂项目未批先建、增加污染物的排放量造成的是不同的危害，违反的是不同的排污许可制度，存在两种不同的违法行为构成要件，属于两种不同的违法行为。若仅仅处罚未批先建，对违法排污的行为不作法律评价，意味着对未经许可非法排污行为的放任。

因此，本案可以针对涉案单位纺织助剂项目未批先建、违反“三同时”、违反排污许可增加污染物的排放量分别立案查处。

作者单位：江苏省南通市生态环境综合行政执法局