解读《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》

生态环境部近日公布《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》（以下简称《指导意见》）。生态环境部环境影响评价与排放管理司有关负责人表示，《指导意见》立足区域环评、规划环评、项目环评、排污许可、监督执法、督察问责“六位一体”全过程环境管理框架，明确环境管理要求，引导“两高”项目低碳绿色转型发展。

当前，为何会出台这一《指导意见》？具体内容包括哪些？怎样保障相关政策落地见效？

为何出台这一文件？

当前，受经济下行压力、新冠肺炎疫情等影响，部分地区在推进绿色发展上出现了摇摆，有上高耗能、高排放项目拉动GDP的冲动。部分地方高耗能、高排放项目有抬头之势，地区耗能不降反升。

这位负责人表示，“十四五”之初，部分地区上马高耗能、高排放项目抬头，影响了碳达峰目标实现和区域环境质量改善。

例如，有些地方编制规划时对资源环境承载力考虑不足，刚性约束不够，为上项目频繁调整规划，严重影响规划环评控规模、调结构、优布局作用的发挥；有些地方层层下放审批权限，基层审批部门接不住、管不好。

清华大学气候变化与可持续发展研究院学术委员会主任何建坤表示，“十四五”期间，必须要抑制高耗能产业的扩张，这些高耗能产业本身已经存在产品饱和的问题，再增加投资，将来有重复建设、产能过剩的风险。

今年以来，中央持续释放坚决遏制“两高”项目盲目发展的信号。

《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出，要坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。

习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调，要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构调整。不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。

今年年初，全国生态环境保护工作会议部署全年重点任务时，也明确提出要从严从紧从实控制高能耗、高排放项目上马。

5月30日，国家发展改革委对今年一季度能耗强度不降反升的省区节能主管部门负责人进行了谈话提醒，督促有关地区认真贯彻落实党中央、国务院部署要求，进一步加强对高耗能、高排放项目的监管，分类梳理，分类处置，把不符合要求的“两高”项目坚决拿下来。

《指导意见》包括加强生态环境分区管控和规划约束、严格“两高”项目环评审批、推进“两高”行业减污降碳协同控制、依排污许可证强化监管执法、保障政策落地见效等五部分，其中包括12项具体措施。

“源头防控是遏制‘两高’项目盲目发展的治本之策。”这位负责人表示，通过强化环评和排污许可及监管执法，能够有效实施对“两高”项目的源头严防、过程严管、后果严惩，推动绿色转型和高质量发展。

碳排放正式纳入环评体系

《指导意见》立足区域环评、规划环评、项目环评、排污许可、监督执法、督察问责“六位一体”全过程环境管理框架，明确环境管理要求，引导“两高”项目低碳绿色转型发展。共包括五方面、具体十二部分内容。

这其中值得关注的是，《指导意见》明确将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系。

《指导意见》明确，各级生态环境部门和行政审批部门应积极推进“两高”项目环评开展试点工作，衔接落实有关区域和行业碳达峰行动方案、清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等政策要求。鼓励有条件的地区、企业探索实施减污降碳协同治理和碳捕集、封存、综合利用工程试点、示范。

同时，新建、改建、扩建“两高”项目须符合生态环境保护法律法规和相关法定规划，满足重点污染物排放总量控制、碳排放达峰目标、生态环境准入清单、相关规划环评和相应行业建设项目环境准入条件、环评文件审批原则要求。

严控“两高”项目建设与减污降碳密不可分。

这位负责人表示，二氧化碳等温室气体排放与大气污染物排放具有同根、同源、同过程的特点。生态环境部今年年初印发的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》已提出碳排放纳入环评体系的总体考虑。

2020年底召开的中央经济工作会议，明确将“做好碳达峰、碳中和工作”列为2021年度八大重点任务之一。今年3月15日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议，也明确提出将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。

但是目前，不少地方和行业仍然存在对高碳发展的路径依赖，对钢铁、水泥、有色金属等传统高耗能行业未提出明确的达峰目标或者产能总量、能源消耗和碳排放总量控制。

根据有关媒体报道，生态环境部环境规划院有关专家在调研中发现，不少地方认为，2030年前还可以继续大幅提高化石能源使用量，甚至还在“高碳”的轨道上谋划“十四五”发展规划，攀登碳排放“新高峰”，达到“新高峰”后再考虑下降。

将碳排放纳入环评体系，从产业源头计算控制碳排放量，既是推进倒逼经济绿色低碳转型的主要抓手，也是早日实现碳达峰碳中和目标的有力举措。

业内人士认为，碳排放评价内容纳入环评，有利于限制“两高”行业无序扩张，有必要在全国统一展开。

除了强调将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，《指导意见》还要求在环评中，新建“两高”项目应按照污染物区域削减有关规定，制定配套区域污染物削减方案，采取措施腾出足够环境容量。同时，合理划分地方环评审批事权。针对“放管服”背景下有些地方层层下放审批权限、基层接不住管不好的问题，要求省级生态环境部门加强对基层“两高”项目环评审批的监督与评估，对审批能力不适应的依法调整上收。

“两高”项目把关不严，将依法给予处分

根据《指导意见》，“两高”项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别统计。

《指导意见》要求，要加大对“两高”企业依排污许可证排污的监管力度，严厉打击“两高”企业无证排污、不按证排污等各类违法行为，及时曝光典型案例。

对于具体做法，这位负责人介绍，要做好排污许可证核发审查，要求对实行排污许可重点管理的“两高”企业加强现场核查，对不符合条件的依法不予许可。加强执行情况检查，督促企业做好台账记录、执行报告、自行监测、信息公开等工作。对持排污限期整改通知书或排污许可证中存在整改事项的“两高”企业，密切跟踪整改落实情况。

为保障政策落地见效，《指导意见》明确，将对自2021年起受理、审批环评文件以及有关部门列入计划的“两高”项目纳入台账。对在建和已经投产的“两高”项目环评审批及落实情况进行检查，发现的问题记入管理台账。

同时，强调企业、审批及监管部门和地方政府应承担的生态环境保护有关责任。对审批及监管部门工作人员不依法履职、把关不严的，依法给予处分，造成重大损失或影响的，依法追究相关责任人责任。地方政府落实“两高”项目生态环境防控措施不力、问题突出的，依法实施区域限批，纳入中央和省级生态环境保护督察。

记者注意到，今年4月初，在第二轮第三批中央生态环境保护督察中，督察的重点内容之一正是严格控制“两高”项目盲目上马，以及去产能“回头看”落实情况。

此前，中央生态环境保护督察办公室常务副主任徐必久强调，如果不把地方盲目上马“两高”项目的势头遏制住、控制住，这些项目上马以后，会给将来的碳达峰、碳中和进程带来巨大影响，大量的排放对环境质量改善也会带来巨大影响。将来，按照环境质量改进要求，这些项目又要逐步退出，就会带来巨大的经济损失，所以要严格控制。