孔祥忠：必须正确理解并严格执行分级减排措施和水泥常态化错峰生产

2020年6月，生态环境部办公厅印发了《重污染天气重点行业应急减排技术指南（2020年修订版）》（环办大气函〔2020〕340号），2020年12月28日，工业和信息化部和生态环境部联合下发了《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201号）。一个是重污染天气重点行业分级减排措施，一个是水泥常态化错峰生产要求，两者都有一个共同点，水泥窑限时停产。但在政策执行过程中，个别地方或企业往往存有选择性执行上述两项措施的误区，这就有必要从法律知识的角度，去学习和理解两个文件的法律地位、性质和效力，以及内在关联性。必须重申：各相关部门和企业，既要执行“重污染天气重点行业业绩分级及减排措施”，也必须严格执行“水泥常态化错峰生产”。

一、“重污染天气重点行业绩效分级及减排措施”与“水泥常态化错峰生产”是国务院规定的行政措施

国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”，其中“规定行政措施”是国务院十八项职能中第一项职能的第一种类型，行政措施是国家行政机关在进行行政管理活动时，针对具体的实际问题，所施行的单方面的决定和处理。它是应用最为广泛的一种国家行政管理手段，也是实施法律行政法规的重要方式。党中央与国务院联合发布或国务院办公厅（国务院的日常办事机构）发布的行政规范性文件，均为国务院发布的典型的行政措施，在全国范围内普遍发生效力。

具体而言，根据《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（2018年6月16日），其中“六、坚决打赢蓝天保卫战”中关于“有效应对重污染天气”的核心内容，重污染天气重点行业绩效分级及减排措施，以及重点区域采暖季节重点行业企业错峰生产，均作为有效应对重污染天气的两项重点行政措施。此前，《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号），其中“（七）推行错峰生产”内容中，明确了错峰生产既是减轻采暖期大气污染的环保措施，同时还是调结构增效益的生产措施。

可见，错峰生产不仅仅与分级管控同是环保行政措施，还是具有化解产能严重过剩的宏观调控措施。

二、“重污染天气重点行业绩效分级及减排措施”是关于大气污染防治的一般性行政措施；“水泥常态化错峰生产”是行业领域关于大气污染防治的专门行政措施

生态环境部发布的《重点污染天气重点行业绩效分级实施细则》及《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南》等相关规范性文件，是在实施《中华人民共和国大气污染防治法》相关规定，以及直接执行《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》关于“重污染天气重点行业绩效分级及减排措施”原则性规定基础上发布的大气污染防治一般行政措施；而工业和信息化部、生态环境部联合发布的《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》，则是两部门具体实施上述法律和国务院规范性文件的专门行政措施。

具体而言，根据《中华人民共和国大气污染防治法》相关规定，生态环境部对大气污染防治实施统一监督管理，工业和信息化部等其他有关部委在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。生态环境部具有建立重点区域大气污染联防联控机制、统筹协调重点大气污染防治工作的职责，工业和信息化部作为建材行业的主管部门，法律明确其具有行业管理职责范围内，单独或者与生态环境部共同实施对大气污染防治的监督管理职责，可以会同生态环境主管部门，结合产业实际进一步发布专门的环保行政措施。其中“重污染天气重点行业绩效分级及减排措施”是生态环境部针对重点行业大气污染防治发布的一般性行政措施，“水泥常态化错峰生产”是工业和信息化部、生态环境部联合发布的，专门防治大气污染与化解水泥行业化解产能过剩并举的行政措施，且是在生态环境部一般性大气污染防治措施的基础上，结合行业特点采取的专门行政措施。

三、各相关部门和企业既要执行“重污染天气重点行业绩效分级及减排措施”，也必须严格执行“水泥常态化错峰生产”，不可陷入选择性执行前述两项措施的误区

“重污染天气重点行业绩效分级及减排措施”是生态环境部针对重点行业发布的防治大气污染的行政措施，“水泥常态化错峰生产”是工业和信息化部和生态环境部共同发布的，专门防治大气污染与化解水泥行业化解产能过剩并举的行政措施，两项措施均为国务院的组成部门代表国务院依法履行职责、实施《中华人民共和国大气污染防治法》而规定的行政措施，具有同等的法律性质、地位和效力。

生态环境部门大气污染防治一般性行政措施在各行业领域的具体实施，同时还依赖于包括工业和信息化部在内的各行业在实施大气污染防治的法律、国务院及其组成部门的行政措施中，各行业结合实际制定和采取更为严格的专门行政措施，或者同时依法采取差异化的大气污染防治专门行政措施，均具有合法性与合理性。

四、必须正确理解和严格执行分级减排措施和水泥常态化错峰生产，持续推进水泥行业大气污染防治和供给侧结构性改革

就水泥行业本身而言，分级减排措施是针对局部地区重污染时段的分级管控措施，重污染发生的时间不确定，企业停产时间长短不确定；常态化错峰生产是根据各省熟料产能过剩程度、有规律的季节性污染物集中排放程度，以及企业库存率变化，总体有计划、各地有差异的事前制订停窑减排和限产的措施。

《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》中明确规定，“所有水泥熟料生产线都应进行错峰生产”。当一个省水泥企业都在执行错峰生产时段内，又同时出现局部重污染天气实施分级减排措施，则重污染区域内水泥企业应该优先执行错峰生产，除了继续停窑，必要时还要按分级减排措施规定关停其它生产设施。错峰生产期间，任何企业都不可以用取得的各种资质理由，或者其它任何理由拒绝执行错峰生产。

在非错峰生产时段，遇重污染天气时严格按照绩效分级实施执行。因重污染天气部分企业按照分级减排措施停窑的天数，可以在下次错峰生产时间内予以一次或分次扣除。

对于有全年协同处置城市生活垃圾及有毒有害废弃物等任务的生产线，要根据实际处置量，科学界定降低生产负荷的时间，不可以拿到处置资质就绝对拒绝错峰生产。

各省级行业协会要及时上报不执行或少执行错峰生产的企业名单，中国水泥协会将按时在媒体上公开曝光不执行行规行约、不守信、不开展错峰生产的企业名单，并督促省级主管部门进行约谈，要求限制其生产线作为产能置换指标交易。

五、结语

生态文明建设和供给侧改革是水泥行业当前和今后长期的任务，是衡量行业高质量发展的两大标准。水泥企业环境生态的优劣，可以在生产线上和厂容厂貌里看得见，可以用科学检测数据来比较；而水泥行业发展生态的好坏则在于企业领导人内心格局大小，一个受人尊重的企业中，必定矗立着一个对社会责任有担当，对行业发展有贡献的领导人。正确理解和严格执行好这两项对环境保护降污染有利，对企业效益稳增长有利，对行业高质量发展有利的利好政策，是我们每一个企业领导人应有的政治站位，也是衡量水泥企业环境生态和行业发展生态的试金石。