国家发展改革委关于加快推进洞庭湖、鄱阳湖 生态保护补偿机制建设的指导意见

国家发展改革委关于加快推进洞庭湖、鄱阳湖生态保护补偿机制建设的指导意见

发改振兴〔2021〕750号

江西省、湖北省、湖南省发展改革委：

洞庭湖、鄱阳湖（以下简称“两湖”）是长江中游的重要淡水湖泊，是长江洪水的重要调蓄场所，是国际重要湿地和珍稀候鸟栖息地，在调节气候、涵养水源、净化环境、维系长江流域生物多样性和支撑区域经济社会高质量发展等方面具有重要作用。加快推进“两湖”生态保护补偿机制建设，有利于调动社会各方力量保护生态环境的积极性，有力推动“两湖”流域可持续发展。为深入贯彻落实习近平总书记关于长江经济带共抓大保护、不搞大开发的重要指示精神，加快推进“两湖”生态保护补偿机制建设，提出如下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持以人民为中心的发展思想，充分考虑长江上游地区调蓄能力不断加强的新形势，深刻认识江湖关系的新变化，抓住长江十年禁渔的新机遇，以改善流域生态环境质量为核心目标，促进生态保护主体和受益主体良性互动，加快实现高水平保护；以改革创新河湖管理为抓手，注重上下游协同推进，切实加强“两湖”流域在生态环境保护领域的共商、共建、共治和共享，创新生态保护补偿机制的实现形式，提升流域综合管理能力，为实现“两湖”流域的高质量发展奠定扎实的生态基础。

（二）基本原则。

——生态优先，绿色发展。坚持共抓大保护、不搞大开发，把保护和修复“两湖”流域水环境摆在突出重要的位置上，强化区际间沟通协作，共同打造绿色发展底色，探索形成生态保护和经济发展相得益彰的新路径。

——水陆并重，上下兼顾。坚持山水林田湖草是一个生命共同体，根据流域的系统性和完整性，综合考虑各自然生态要素，统筹上下游、左右岸、地表地下、城市乡村，协调开发利用与生态保护关系，加强源头保护，强化综合治理。

——方式多样、持续增效。把握“两湖”流域生态功能提升要素，多层次推进纵向、横向和市场化、多元化生态保护补偿机制建设，加大资金统筹整合力度，完善资金分配方式，优化生态保护补偿资金使用，增强“两湖”流域自我发展能力。

——政府引导，社会参与。创新体制机制，完善政策体系，进一步发挥政府在生态环境保护中的引导和带动作用，积极吸引社会力量参与。鼓励地方各级政府从实际出发，加快形成灵活多样、操作性强、切实有效的生态保护补偿方式，调动全社会共同参与生态环境保护的良好氛围。

（三）主要目标。

到2030年，“两湖”流域生态保护补偿制度化水平明显提升，跨省流域生态保护协作关系初步建立，市场化、多元化生态保护补偿市场体系初步构建，生态保护主体和受益主体良性互动关系初步形成，为生态优先、绿色发展提供有力支撑。到2035年，“两湖”生态环境质量明显提升，生态保护补偿机制更加健全，区域间生态保护协作关系更加密切，市场化、多元化生态保护补偿市场体系建设基本完成，生态保护主体和受益主体良性互动关系全面形成。

二、加大生态保护补偿力度，提升流域生态系统功能

（四）建立健全湿地生态保护补偿制度。

推动建立健全“两湖”流域湿地生态保护补偿机制，支持“两湖”流域国际重要湿地、国家级湿地自然保护地生态系统保护和修复。推动湿地生态系统监测预警平台建设，加强对自然湿地的保护监管，努力恢复湿地的自然特性和生态功能。鼓励与引导社会资本参与湿地保护修复、湿地公园建设，形成多渠道投入机制，全面提升湿地保护、管理和合理利用水平。

（五）加强岸线及上游地区森林资源保护。

推动建立健全“两湖”流域重要水源涵养区生态保护补偿机制，通过生态保护和恢复、定期开展生态功能评价，提高水源涵养功能。鼓励地方探索根据林分质量、生态区位以及管护难易程度等因素，对生态公益林实施差异化补偿。鼓励通过设立公益岗位等多种方式，建立长效的公益林管护机制，调动农民群众参与生态管护的积极性。加大对“两湖”流域森林质量精准提升的支持力度，加强生态湖滨带和水源涵养林等生态隔离带的建设与保护，优化防风防浪林树种结构，推动“两湖”岸线生态恢复。

（六）做好渔业资源保护。

全面落实长江“十年禁渔”决策部署，持续加强组织领导和支撑保障。加大跟踪帮扶力度，积极稳妥引导退捕渔民转产转业，落实养老保险等社会保障制度，保障退捕渔民基本生计。加强渔政执法能力建设，强化禁捕水域资源监测，健全网格化长效管理机制，落实禁捕执法监管责任，确保“禁渔令”有效执行。根据《长江保护法》要求，做好水生生物保护和生境修复。

（七）保护耕地生态功能。

合理划定“两湖”流域轮作区域，鼓励农民以市场为导向，调整优化种植结构，拓宽就业增收渠道。强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担轮作任务的农户给予适当补助，保障农民合理收益。实行耕地质量等级年度变更评价，掌握耕地质量变化情况，探索运用卫星遥感技术对轮作面积进行辅助监测。鼓励江西省、湖北省和湖南省因地制宜，统筹做好耕地生态保护。

三、健全地方合作机制，推动生态环境共保联治

（八）创新流域生态保护补偿合作新机制。

洞庭湖、鄱阳湖及出入湖河流所在地应积极探索流域生态保护补偿的新方式，科学规划“两湖”流域综合治理与生态修复，加快研究签订湖泊生态保护补偿协议，合理确定湖泊水生态环境改善目标，测算湖泊水生态环境治理投入，根据湖泊水生态保护修复成本、水污染贡献、水资源使用量、资源性收益等因素确定治理资金分担比例和支出方向，约定协议期限、续约条件和违约责任。国务院有关部门应加强统筹指导、协调和支持，加快建立区域联动、分工协作、成果共享的“两湖”流域生态保护补偿机制。

（九）建立污染治理和应急处置会商机制。

鼓励建立“两湖”流域污染治理联防联治机制，研究解决流域污染治理的突出问题，明确重点工作任务，落实各方责任，按照“一事一议”的原则确定各自的治理任务和出资规模。鼓励建立跨省流域突发水污染事件联防联控机制，加强省际间环保和执法规范对接，积极开展联动执法，创新跨区域联合监管模式，妥善解决水污染纠纷。探索建立跨行政区生态环境基础设施建设和运营管理的协调机制。充分发挥相关流域生态环境监管机构及管理机构作用，进一步加强水资源、水生态、水环境等方面生态环境监管，强化水资源统一调度、涉水事务监管和省际间水事协调。

（十）共同强化生态保护补偿技术支撑。

健全调查体系和长效监测机制，加快推进水生生物资源和环境本底调查，加强水生态监测支撑能力建设，鼓励湖区和出入湖河流所在地建立监测数据共享平台。加强各地在生态保护补偿领域科研成果交流，健全生态保护补偿标准体系、绩效评估体系、统计指标体系和信息发布制度。鼓励有关地方共同培育生态价值评估、自然资源资产核算、生态保护补偿基金管理等相关机构。

四、充分发挥市场配置作用，健全多元化的补偿机制

（十一）健全资源开发补偿制度。

合理界定湖区自然资源开发边界和总量，切实保护水生生物及其生境。通过开展湖泊水流自然资源确权登记，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，完善“两湖”流域全民所有土地资源、水资源等自然资源资产有偿使用制度。鼓励水电开发企业与项目所在地地方人民政府、农村集体经济组织探索建立水能资源开发生态保护补偿机制，积极开展生态保护与修复。

（十二）构建环境权益交易市场。

积极融入全国碳排放交易市场，探索建立“两湖”流域排污权交易制度，在满足环境质量改善目标任务的前提下，企业产生的污染物排放削减量可按规定在市场交易。积极开展排污权回购，激发企业减排的积极性。积极稳妥推进用水权交易。规范明晰区域用水权；严格取水许可管理，科学核定取用水户许可水量，明晰取用水户用水权；根据需要，推进灌区内灌溉用水户用水权分配，明晰灌溉用水户用水权。

（十三）引导发展绿色消费。

完善绿色产品标准、认证和监管等体系，建立健全绿色标识产品清单制度。结合绿色电力证书资源认购，建立绿色能源制造认证机制。健全绿色食品、有机农产品认证制度、地理标志农产品保护制度，推动食用农产品达标合格证制度。完善环境管理体系、能源管理体系、森林生态标志产品和森林可持续经营认证制度，建立健全获得相关认证产品的绿色通道制度。扶持绿色有机农产品生产，提高绿色优质农产品认证比例，完善农产品生产、加工、包装、储运标准和技术规范。有序引导社会力量参与绿色采购供给。

（十四）发展绿色生态产业。

扩大生态环保对上下游产业的拉动和推动作用，带动经济转型发展。鼓励大中城市将近郊垃圾焚烧、污水处理、水质净化、灾害防治、岸线整治修复与生态产业发展有机融合，完善居民参与方式，建立持续性惠益分享机制。以农村生活污水、黑臭水体治理、农村饮用水水源地保护、水源涵养及生态带建设为重点，加快农村环境基础设施建设运营产业化发展。重点在农业面源污染敏感区域推进农药化肥减量化和农业废弃物资源化。支持建设国家农产品质量安全县，引导地方结合实际加强品牌培育，努力打造一批特色农产品知名品牌。继续推进畜禽、水产养殖标准化示范场建设，促进发展生态农业。发挥“两湖”生态资源优势，引导“两湖”沿岸市县深化区域旅游合作，推进特色旅游发展。建立符合绿色项目融资特点的绿色金融服务体系，引导更多金融资源配置到绿色领域。

五、加强组织实施，确保生态保护补偿机制建设落地

（十五）落实地方主体责任。

江西省、湖北省和湖南省要把加快推进洞庭湖、鄱阳湖流域生态保护补偿机制建设纳入重要议事日程，细化制定工作方案，落实各方责任，完善配套措施，规范合理使用各类补偿资金，确保“两湖”流域保护和治理工作取得实效。要严格执行国家制定的洞庭湖、鄱阳湖治理总体目标，在“两湖”流域水生态环境保护与治理等方面加强沟通与协作，共同构建跨区域协同治理新机制。借鉴生态保护补偿工作部际联席会议机制的经验，落实地方有关部门的工作职责，将各项工作任务进行分解，明确责任主体。

（十六）加大中央支持力度。

国家发展改革委加强对“两湖”流域生态保护补偿机制建设的统筹指导，协同研究解决重大问题。自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、林草局要加强相关领域的业务指导。国家发展改革委在安排相关领域中央预算内投资时适当向“两湖”流域倾斜。

（十七）健全社会主体参与机制。

探索政府和社会资本合作、政府购买服务、第三方治理、生态环境导向的开发（EOD）模式等创新试点，积极引导社会资本参与生态环境保护领域项目投资建设营运。发挥三峡集团在共抓长江大保护中骨干主力作用，通过长江生态环保专项资金开展“两湖”流域水生态环境治理示范，持续实施有引领作用的重大项目。合理建立开发利用主体和保护修复主体利益连接机制，吸引长江流域上下游企业、社会组织参与“两湖”流域生态保护补偿机制建设。鼓励地方政府通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等方式扩充补偿要素，促进区域协同发展。

（十八）营造良好氛围。

及时总结“两湖”流域生态保护补偿机制建设中可复制、可推广的做法和经验，通过现场展示、经验总结、媒体宣传、专题报道等方式，建立起与社会各界有效沟通的桥梁，增强社会公众对“两湖”流域生态保护补偿的认识，形成良好工作氛围。发挥主流媒体作用，引导舆论聚焦“两湖”流域生态保护补偿体制机制创新、政策创新和管理创新成果，及时宣传成效，推广可复制经验。

国家发展改革委

2021年5月28日