IIGF观点 | 2020年节能量与用能权交易市场进展及政策建议

节能量是指满足同等需要或达到相同目的条件下，所减少的能源消费数量，是一个相对量，通常用实际消耗的能源数量与某一个能源消耗定额的差额表示。以节能量(或能源消费权)为交易标的的市场交易行为就是节能量交易，分为基于能源消费权(能源消费指标)的交易和基于项目的交易。而用能权是指企业年度内直接或间接使用各类能源(包括电力、煤炭、天然气等能源)总量限额的权利。用能权交易，是在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能总量指标进行交易的行为。
　　节能量(用能权)有偿使用和交易是在降低能源消耗总量和强度双控目标的背景下提出的，两者的推行是为了达成能源消费总量控制的目标，有利于能源消费结构调整，推动能源要素高效配置，又不大幅增加企业负担。在节能量(用能权)机制的作用下，纳管企业可以通过调整能源消费结构，优化能耗技术，达到降低能源消费总量的目的。
　　中国节能量交易探索自2011年开始，2011-2020年，各地进行了多种形式节能量交易探索，但未形成规模交易。2020年，节能量交易市场发展仍较为缓慢，仅安徽、内蒙古两省(自治区)分别在省、市级层面继续推进节能量交易市场建设。2016年，用能权交易在节能量交易基础上提出，并开展了用能权有偿使用和交易试点，多项国家政策出台、多个省份也在推动用能权市场建设，2020年用能权交易市场建设提速，多个中央与省级政策文件出台，进一步推动用能权交易市场发展。本文将对2020年的进展情况进行梳理，并提出推动市场更好发展的政策建议。
　　一、 节能量和用能权交易市场2020年进展梳理
　　2020年，我国节能量交易市场进展缓慢，可获取公开信息较少，仅极少数省市在推进节能量交易市场建设。相较于节能量交易市场，用能权市场受到更多重视，有多项国家政策出台、多个省份进一步推动，但全国统一的用能权交易市场建设还未开始。
　　(一) 节能量交易2020年度整体进展
　　2020年，我国节能量交易市场发展速度缓慢，仅安徽、内蒙古两省(自治区)分别在省、市级层面继续推进节能量交易市场建设；其中合肥市在2020年出台相关交易细则，开展交易试点，并开始进行节能量交易。
　　2020年7月，安徽省政府发布《安徽省生态文明体制改革实施方案》，提出推进省内部分城市节能量交易平台建设试点。随后，合肥市发改委会同市公共资源交易监督管理局、安徽省环境能源交易所发布《合肥市用能权(节能量)交易操作细则(试行)》、《关于开展合肥市节能量交易试点的通知》。同年8月，合肥市节能量交易在安徽合肥公共资源交易中心正式开市，为安徽省首次节能量交易。当天，共有74家重点用能单位参与交易，累计交易节能量5.25万吨标准煤，累计交易金额218.3万元。2020年12月，内蒙古自治区发改委制定《内蒙古自治区节能量交易暂行办法》(征求意见稿)，拟在全省推动节能量市场交易。
　　两省市2020年节能量政策及市场数据情况如下图所示：

　　图1 2020年各省市节能量交易政策及市场数据　　(二) 用能权交易2020年度整体进展
　　2020年用能权交易市场建设总体快于节能量交易市场，多个中央与省级政策文件出台，进一步推动用能权交易市场发展。
　　中央政策方面，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，推进环境权益市场化交易，其中包括用能权交易。
　　地方政策方面，福建省、河南省、安徽省合肥市、山东省济南市等省市发布本省市用能权管理办法等文件，涉及用能权交易的指标管理、交易程序、相关责任单位职责、指标监测与审核报告、监督管理和保障等各个方面，对用能权交易进行全面地监管和规范，保障用能权交易活动依法依规进行。四川省、湖北省发布政策，通过确定重点用能单位名单等方式推进用能权交易试点工作。福建省发布政策，指出用能权交易服务收费属节能环保类权益交易服务收费，实行政府指导价管理，进而规范用能权交易服务收费行为，促进节能环保类权益交易市场健康有序发展。
　　中央及地方2020年用能权政策推动情况如下图所示：

　　图2 2020年各省份用能权交易政策　　尽管部分省份已在推动用能权交易，但交易信息透明度比较差，只能查到少部分交易数据。2020年全年浙江省成交37.68万吨标煤。截止2020年7月6日，湖北省开展用能权交易，累计成交190多万吨标煤，成交金额超1亿元。
　　二、节能量和用能权交易市场问题与挑战
　　2020年节能量和用能权交易市场虽在推进，但老问题仍然存在，如节能量交易与用能权交易本身存在市场重复建设，与碳排放权交易市场存在重叠，相关法律法规和交易制度缺失，节能量评估、用能权配额确定与发放执行难度大等。同时，还存在其他问题：
　　第一，节能量及用能权交易市场进展缓慢。我国尽管自2011年开始研究节能量交易制度，开展试点工作；自2015年开始提出推行用能权交易制度；但一直以来推进缓慢。从市场概念看，节能量、用能权与碳排放权交易存在重叠问题，均围绕控制企业能源消费，达到节能减排的目的。不同省市在环境权益交易市场方面重复建设与推进，必然消耗政府、企业的精力与积极性，导致市场进展缓慢。
　　从顶层设计看，除了国家层面的管理办法和交易制度缺失，地方层面推动力度远远不足，部分试点省份还停留在基础性管理办法的试点推进与试行交易规则的实施；非试点省份也只有极少数省会城市在制定交易细则，推动节能量与用能权交易。从市场实践来看，交易数据缺失，信息透明度低，相关数据库或数据公报并未建立，且除浙江外，其余省份交易不活跃。
　　第二，节能量与用能权主体确定问题。目前，节能量与用能权交易主体确定时，一般按照年耗能量为依据，如在浙江，节能量交易覆盖范围主要为年综合能源消费量5000吨标煤及以上的重点用能单位，用能权交易覆盖范围主要为年综合能源消费量3000吨标煤(等价值)及以上的工业企业，及列入交易范围企业所有新增用能项目和其他新增年综合耗能1000吨标煤(含)以上项目。但此标准存在两个问题。
　　一方面，没有明确区分产能过剩行业和战略新兴行业、高耗能行业和非高耗能行业、重点用能企业和非重点用能企业，单纯以年耗能量为划分依据难以对企业予以区分。另一方面，没有对年耗能量的用能单位边界进行清晰界定，难以避免少数用能单位为逃避监管而按照产业链拆分企业，进行分散化处理。
　　第三，节能量与用能权交易市场审核管理与监管机制有待提升。用能权审核管理机制主要是与指标对应的能源消费量报告、监测与核查，通常采取用能单位报送能源消费报告披露能源消费量、地方机构加以核查的方式。目前，国家层面的指导文件和统一监管制度缺失，地方性细化审核与监管制度也未建立。
　　用能权交易主要监管机构为地方发改委，其有权监督管理交易机构、第三方机构、用能企业等主体，并且能够实施责令限期改正和行政处罚等行为。尽管目前部分试点省市出台监管相关文件，但关于企业能源监测核查具体流程和制度细节、发改委和交易机构、其他监管机构如何协调、监管范围如何划分等问题仍缺乏详细规定，还需完善和发展用能权审核管理和市场监管机制。
　　三、政策建议与展望
　　针对节能量和用能权交易市场中存在的问题，本文提出以下三方面的建议：
　　第一，建立健全法规制度体系，继续完善各省市交易平台建设。节能量与用能权交易是近年新兴的环境权益交易市场，目前各省市还没有完善的法规制度体系，同时节能量及用能权交易平台也还在试点阶段。因此，一方面需要国家和各试点尽快出台相关法律法规、完善交易制度和操作细则，促进市场良性运营；另一方面需要完善交易平台建设，包括登记系统、交易系统，规范市场交易行为，并通过交易量核查、政府指导价确定、交易规则出台、企业资料审核登记、项目挂牌公告及线下撮合等多个环节，推动节能量与用能权交易顺利进行。
　　第二，丰富节能量和用能权参与主体，拓展交易覆盖范围。为解决上文提及的节能量与用能权主体确定问题，一方面建议明确区分行业类型，对不同类型、不同发展阶段、不同重要程度的企业予以区分，兼顾公平及效益，并拓展节能量和用能权交易主体。如推广白色证书交易制度。鼓励其他类型的用能企业、中小企业等非责任交易主体通过能效提升获得白色证书参与节能量和用能权市场交易。白色证书表示企业在特定期限内实施了节能工程和采用了节能技术，符合法定的节能标准，在规定的时间内完成了额定的节能量。
　　白色证书是一种工具，由管理机构或者权力机构负责颁发，证明节能义务主体的节能量。必须通过审计和认证才能获得白色证书，明确节能效果，且每个证书都是可追溯的，代表一定的节能量。推广白色证书一方面可以帮助度量企业在一定时间内采取节能措施所获取节能量的情况；另一方面实现了市场化运作，即企业可以在一定市场规则条件下，通过双边交易或者市场交易进行证书的买卖，能够更有效地调动企业参与节能工作。总结而言，白色证书通过市场经济手段与宏观调控手段结合的方式，有效解决节能责任主体激励不足的问题，可以提高能源利用效率，刺激改革创新。
　　另一方面，应鼓励金融机构参与市场交易，并通过积极创新和运用金融产品，为交易市场参与者提供多种多样的金融产品和服务。此外，为促进交易市场的流动性与专业性，建议发展培育交易中介和服务机构，包括用能节能信息咨询机构、技术与数据服务机构等，并通过制定对服务机构的管理机制，发挥第三方机构的专业技术优势和智力成果，促进交易市场的规范化和专业化。
　　第三，推动节能量用能权融资工具的发展。目前，市面已出现多类节能贷款、能效项目贷款。后续建议继续推动节能量与用能权抵质押贷款。作为无形资产抵质押贷款的一种形式，节能量用能权抵质押贷款以企业节能量或用能权为抵质押的财产权利，以节能减排改造、优化企业技术、购买用能权额度为资金使用目的，能够拓宽企业资金来源，减轻企业环保投资压力，同时帮助企业树立节能减排意识，对于企业和环境均有正向作用。
　　而即使企业不能按期归还，银行也可以将抵质押的节能量用能权借助交易市场转让给其他企业，以获得相应资金补偿。尽管节能量用能权抵质押贷款产品已经研发推广，但总体规模有限，2021年初全国首笔用能权指标质押贷款落地，兴业银行向福建华电永安发电有限公司成功发放用能权指标质押贷款600万元，用于企业热电联产日常经营，开创用能权绿色融资先例。后续随着节能量、用能权交易市场的发展以及金融机构的推广，节能量用能权抵质押贷款产品有望进一步拓展，并探索基于节能量用能权的其他融资工具。
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